Energie citoyenne : où en sont la France et l'Allemagne ?

Les projets participatifs et citoyens d’énergies renouvelables constituent un levier essentiel pour l’appropriation locale de la transition énergétique. Si l’Allemagne est régulièrement citée comme pionnière en la matière, l’essor des coopératives citoyennes y connait aujourd’hui des difficultés nouvelles, en raison de la généralisation des appels d’offres concurrentiels. En France, on observe un développement croissant des modèles participatifs à une échelle plus réduite. Celui-ci intègre deux logiques distinctes, fondées d’une part sur la participation purement financière et d’autre part sur l’émergence de projets initiés et maîtrisés par les acteurs locaux. Enfin, à l’échelle européenne, le paquet pour l’énergie propre reconnait pour la première fois explicitement les communautés locales d’énergies renouvelables comme un acteur clé de la transition énergétique, incitant les Etats membres à encourager leur développement.

En Allemagne : l’essor des coopératives mis en péril par les appels d’offres

Au-delà de son rôle pionnier en Europe, l’essor de l’énergie citoyenne est l’un des facteurs qui explique le fort soutien public au projet de tournant énergétique en Allemagne. Loin de se réduire à un phénomène de niche, l’exemple des coopératives citoyennes allemande montre que ce modèle peut se généraliser à grande échelle, jusqu’à devenir le principal levier de développement des énergies renouvelables. Une étude de 2017 montre ainsi que sur l’ensemble des capacités d’énergies renouvelables électriques installées jusqu’en 2016 (soit 100 GW au total), 42 % étaient détenus par des citoyens et des agriculteurs, à titre individuel ou regroupés en coopératives et sociétés locales.[i] Au total, ces acteurs représentent près de 100 milliards d’euros d’investissements dans la transition énergétique à l’échelle locale, générant des retombées économiques et sociales majeures.[ii]

En dépit de ce succès, la dynamique s’est essoufflée ces dernières années, comme l’illustre le graphique ci-dessous. La cause : des évolutions réglementaires peu favorables. Dès 2014, les tarifs d’achat garantis, qui ont fait le succès des projets citoyens, ont été remplacé par un complément de rémunération de marché, obligeant les porteurs de projets à commercialiser eux-mêmes leur production sur le marché de gros de l’énergie. A partir de 2017, l’Allemagne a généralisé la mise en concurrence des projets via des appels d’offres, qui s’appliquent désormais à toutes les filières, en dehors des installations de taille réduite (inférieure à 750 kW).

Promus par la Commission européenne afin de réduire les coûts de soutien aux énergies renouvelables via le renforcement de la concurrence, ces appels d’offres sont bien adaptés aux grands énergéticiens et développeurs industriels. Mais beaucoup moins aux coopératives citoyennes, en raison du risque important de perte de capital. En effet, le développement des projets jusqu’à la candidature représente des sommes importantes (plusieurs centaines de milliers d’euros pour l’éolien), qui peuvent rapidement se transformer en investissement échoués, si le projet n’est pas retenu. Les gros acteurs peuvent mutualiser ce risque entre plusieurs projets, les bénéfices des uns compensant les pertes des autres. Mais ce n’est pas le cas des collectifs citoyens, qui portent généralement un seul projet.

Afin de favoriser la participation des coopératives citoyennes aux appels d’offres, la législation allemande leur a réservé des conditions préférentielles. Mais ces dernières ont rapidement été détournées par les développeurs privés, soucieux d’en tirer profit sans véritablement encourager l’appropriation locale. Lors des trois premiers appels d’offres éoliens en 2017, la quasi-totalité des projets lauréats (soit 96 %) étaient ainsi prétendument des coopératives « citoyennes ». Après analyse, il apparaissait néanmoins que ces coopératives étaient en très grande majorité des coquilles vides directement contrôlées par des entreprises privées. Afin de mettre fin à ces abus, les législateurs allemands ont préféré supprimer la majorité des incitations fournies aux coopératives, plutôt que de réviser les conditions d’éligibilité qui auraient permis d’éviter ces abus.[iv]

L’exemple allemand montre ainsi que le modèle des coopératives citoyennes reste fragile et très dépendant des évolutions réglementaires, en dépit de sa croissance. Et si les acteurs locaux sont désormais moins présents sur le développement d’installations ENR, des signes d’espoir existent. Souhaitant aller plus loin, de nombreuses initiatives citoyennes locales essayent de se tourner vers d’autres modèles innovants : en se mutualisant pour constituer des fournisseurs régionaux coopératives[v], en développant l’autoconsommation collective, en créant des réseaux de chaleur renouvelable et des coopératives d’efficacité énergétique ou encore en s’engageant sur le terrain de la mobilité électrique partagée.[vi] Selon le dernier recensement réalisé en 2017, 262 sociétés d’énergie citoyenne sont actifs en tant que fournisseurs d’énergie, 206 opèrent des réseaux de chaleur et 24 proposent des services liés à l’efficacité énergétique et à la mobilité propre.[vii]

En France : une transition par tous et pour tous ?

En France, l’engouement pour les modèles participatifs et citoyens s’est nettement accéléré avec le développement des activités de financement participatif (crowdfunding) depuis 2014 et l’adoption de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte de 2015. Quelques chiffres permettent d’observer cette dynamique : entre 2015 et 2018, le nombre de projets « citoyens » d’ENR recensés en France a été multiplié par deux pour atteindre plus de 300 projets. Sur la même période, Energie Partagée Investissement, principal fonds citoyen d’investissement dans les projets locaux a doublé son capital pour atteindre 17 millions d’euros. Et en parallèle, le financement participatif de projets d’énergies renouvelables représente un total de 35 millions d’euros collectés en 2018, contre 20 millions d’euros en 2017. En dépit de ces chiffres très encourageants, les modèles participatifs restent pour l’instant encore minoritaire dans le développement total des ENR en France : selon une étude de l’Ademe, les projets citoyens représentaient environ 3 % de la puissance éolienne installée en 2015, et 1 % pour le photovoltaïque.[viii]

Cette dynamique est aujourd’hui essentiellement tirée par l’essor du financement participatif, qui fournit un placement rémunérateur aux investisseurs citoyens sur des horizons de 2 à 10 ans, le plus souvent sans aucune participation à la gouvernance des projets. La raison : depuis 2016, la France a introduit un « bonus participatif » dans les appels d’offres nationaux, qui incite fortement les porteurs de projets à recourir au financement participatif, afin d’obtenir un bonus compris entre 1 et 3 euros par MWh produit.[ix]

Ce dispositif connaît un succès considérable : depuis son introduction, 36 % des projets lauréats des appels d’offres se sont engagés pour le bonus, un taux qui atteint même plus de 70 % pour les projets photovoltaïques au sol.

Le financement participatif a un réel intérêt pour flécher l’épargne des français vers des projets locaux d’énergies renouvelables. Et en raison de sa simplicité, il représente un levier intéressant pour impliquer rapidement un nombre croissant de citoyens dans les projets. Mais en matière d’appropriation locale, ce modèle connaît des limites : en se focalisant sur la seule participation financière, cette approche n’encourage pas réellement l’émergence de nouveaux projets citoyens dans les territoires.

L’enjeu à venir pour la France sera par conséquent de clarifier la place qu’elle souhaite accorder aux projets citoyens et au financement participatif dans sa transition énergétique, en définissant des objectifs spécifiques et en s’assurant que l’un ne s’impose pas au détriment de l’autre. Et cela tombe bien : la nouvelle directive européenne sur les énergies renouvelables encourage justement les Etats membres à définir une stratégie pour le développement des « communautés d’énergies renouvelables ».

Les projets citoyens enfin reconnus par la législation européenne

Alors qu’ils n’avaient jamais été mentionnés dans des textes officiels auparavant, les projets citoyens et participatifs d’énergies renouvelables sont désormais reconnus comme un levier essentiel pour accélérer la transition énergétique en Europe. La nouvelle directive européenne pour les énergies renouvelables, adoptée en décembre 2018, constate que :

« La participation des populations locales et des autorités locales à des projets en matière d'énergie renouvelable par l'intermédiaire de communautés d'énergie renouvelable a apporté une grande valeur ajoutée sur le plan de l'acceptation de l'énergie renouvelable à l'échelle locale et a permis l'accès à davantage de capital privé, ce qui se traduit par des investissements locaux, un plus grand choix pour les consommateurs et une participation accrue des citoyens à la transition énergétique ».[x]

Cette reconnaissance politique de l’énergie citoyenne constitue une réelle avancée sur le plan politique. Mais la directive ne s’arrête pas à ce constat et introduit plusieurs dispositions spécifiques pour les Etats membres. En premier lieu en matière de définition : les communautés d’énergies renouvelables doivent être autonomes, ne pas se limiter à un but purement lucratif et être effectivement contrôlées par des membres (citoyens, autorités locales et PME) situés à proximité des projets d’énergie renouvelable. Autrement dit : la directive donne une préférence claire aux projets « citoyens », en mettant en avant l’ancrage local et la maîtrise de la gouvernance par les acteurs du territoire.

En second lieu, considérant les difficultés de ces projets à participer aux appels d’offres, la directive ouvre de nouvelles possibilités pour adapter les mécanismes de soutien nationaux aux besoins des communautés ENR, que ce soit via des règles préférentielles pour favoriser leur participation, des appels d’offres qui leur sont réservés ou encore le maintien de tarifs de soutien en « guichet ouvert ». Il s’agit là d’une avancée majeure et qui signe une rupture étonnante vis-à-vis du principe de mise en concurrence promu par la Commission depuis 2014. Reste à voir comment les Etats vont effectivement se saisir de cette opportunité pour adapter les réglementations nationales.

Enfin, la directive incite les Etats membres à se doter d’un cadre stratégique sur ce sujet, incluant une évaluation du potentiel des communautés ENR, des obstacles auxquels ils font face, ainsi que des mesures prévues pour favoriser leur développement. Cela ouvre une opportunité inédite pour définir une stratégie de long terme en faveur l’appropriation locale des projets, y compris en leur associant des objectifs ambitieux. Sur ce point, c’est un autre pays, les Pays-Bas, qui pourrait bien montrer la voie  : la stratégie climat 2030 actuellement en cours d’élaboration prévoit que tous les projets solaires et éoliens soient détenus à 50 % par des acteurs locaux à l’horizon 2030.[xi] 

Pour aller plus loin : étude de l'IDDRI à paraître prochainement.

Notes

[i] Trend:Research, 2017 : Eigentümerstruktur: Erneuerbare Energien. Une plaquette (en allemand) de l’étude peut être consultée ici : https://www.trendresearch.de/studien/20-01174.pdf?3c1443613a233cd2ad069a2fef34a24d

[ii] Une étude réalisée par trois régies municipales d’énergie du Land de Hesse en 2015 a par exemple montrée que la valeur ajoutée restant dans le territoire pouvait varier d’un facteur de 1 à 8 entre un projet géré par un développeur extérieur au territoire et un projet entièrement maîtrisé par les acteurs locaux. Une description française de l’étude est disponible ici : http://www.territoires-energie-positive.fr/actus/quelle-creation-de-valeur-locale-pour-les-projets-d-energie-renouvelable-portes-par-les-acteurs-du-territoire

Au niveau macroéconomique, une étude de l’institut IÖW a démontré que pour la seule année 2012, les énergies renouvelables ont généré 19 milliards de valeur ajoutée au niveau national, dont 12,5 milliards d’euros au niveau des communes. L’étude (en allemand) est disponible ici : https://www.ioew.de/fileadmin/user_upload/BILDER_und_Downloaddateien/Publikationen/Schriftenreihen/IOEW_SR_210_Wertsch%C3%B6pfung_durch_erneuerbare_Energien_auf_Landes-_und_Bundesebene.pdf

[iii] Kahla, F. / Holstenkamp L. (2017) : Entwicklung und Stand von Bürgerenergiegesellschaften und Energiegenossenschaften in Deutschland.

[iv] Pour une analyse plus détaillée de l’expérience allemande, voire l’article publié par Energie Partagée en 2017 : https://energie-partagee.org/des-citoyens-partoutdes-citoyens-nulle-part/

[v] Plus de 85 coopératives citoyennes se sont fédérées depuis 2013 au sein du fournisseur coopératif « Bürgerwerke e.G. ». Détenu à 100 % par ses coopératives membres, ce fournisseur citoyen propose de l’électricité renouvelable et citoyenne ainsi que (depuis 2019) du gaz renouvelable à ses membres. https://buergerwerke.de

[vi] Pour plus d’informations, voir l’étude (en allemand) sur les nouveaux modèles d’activités pour les coopératives citoyennes d’énergie (2016) : https://www.energiegenossenschaften-gruenden.de/fileadmin/user_upload/Newsletter-Anhaenge/2016_Newsletter_Februar/Buergerenergiegenossenschaften_Broschuere_160210_Small.pdf

[vii] Kahla, F. / Holstenkamp L. (2017) : Entwicklung und Stand von Bürgerenergiegesellschaften und Energiegenossenschaften in Deutschland. Voir également le site web du réseau des coopératives d’énergie citoyenne en Rhénanie-du-Nord-Westphalie, qui présente des exemples pratiques pour les différents modèles d’activité : https://laneg.de/themen/geschaeftsmodelle-entwickeln/geschaeftsmodelle-praxisbeispiele/

[viii] Ademe (2016) : Quelle intégration territoriale des EnR participatives ? État des lieux et analyse des projets français. Etude disponible ici : https://www.ademe.fr/sites/default/files/assets/documents/quelle-integration-territoriale-enr-participatives-2016-rapport.pdf

[ix] Le bonus participatif existe sous deux modalités : si le porteur du projet s’engage à ouvrir 10 % du financement global du projet au financement participatif, il obtient un bonus de 1 euro par MWh sur la durée de vie du projet (en règle générale 20 ans). S’il s’engage à ce que 40 % des fonds propres soit couverts par du financement participatif, ce même bonus peut atteindre 3 euros par MWh (voire 5€ par MWh dans le cas de la biomasse).

[x] Directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables (refonte). Le texte français de la directive peut être consulté ici : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018L2001&from=EN. Un autre exemple de cette reconnaissance institutionnelle des collectifs locaux et citoyens d’énergies renouvelable se trouve dans l’avis du Comité européen des régions de décembre 2018. Celui-ci « plaide pour que l’appropriation de l’énergie au niveau local devienne un fait acquis » et « invite les États membres de l’UE à proposer et à mettre en œuvre différentes formes communes d’appropriation de l’énergie au niveau local » en définissant « des objectifs nationaux et des mesures incitatives spécifiques pour la communauté énergétique locale ». L’avis peut être consulté ici : https://webapi.cor.europa.eu/documentsanonymous/cor-2018-02515-00-00-ac-tra-fr.docx

[xi] Pour plus d’informations, voir l’article de RESCOOP (en anglais) : https://www.rescoop.eu/blog/dutch-climate-agreement