Atlas de la PAC
La diversité de ses territoires donne à la France sa richesse agricole. Pour préserver cette diversité, les territoires soumis à des handicaps naturels, liés à au relief, à l’insularité ou à la pauvreté des sols, bénéficient d’aides de la PAC dédiées.
La notion de territoire à handicap apparaît dans la Politique Agricole Commune (PAC) en 1975, conduisant à la création de l’« Indemnité Compensatoire de Handicap Naturel» (ICHN). L’objectif est de contribuer au maintien de l’activité agricole dans des territoires dits défavorisés dans lesquels il est plus difficile pour l’agriculteur de dégager un revenu en raison de contraintes physiques ou socio-économiques particulières. Les grands enjeux du maintien de l’agriculture dans ces régions sont principalement la préservation des paysages et donc de leur attractivité, la préservation de la biodiversité, l’occupation et le développement équilibré des territoires, la réduction des inégalités économiques. La montagne est bien sûr la cible principale de cette mesure compensatrice, en raison notamment de ses très fortes pentes et des rigueurs de son climat.
Les zones défavorisées sont divisées en trois catégories : les zones de montagne, comprenant elles-mêmes une sous-catégorie « haute montagne », les zones défavorisées simples, comprenant une sous-catégorie « sèche » et les zones à handicaps spécifiques. Ce zonage national sert de cadrage aux zonages régionaux qui permettent quant à eux de définir précisément les secteurs et les montants des aides auxquelles peut prétendre un agriculteur dans telle ou telle localité. Toutefois, le zonage de tous les pays membres de l’Union européenne est en cours de révision. En France, la nouvelle carte devrait s’appliquer à partir de 2019. Elle a été âprement discutée car elle a pour conséquence d’exclure certains territoires qui étaient jusqu’alors éligibles à l’ICHN.
L’indemnité compensatoire est principalement conçue pour aider les élevages, c’est pourquoi elle s’applique donc essentiellement aux surfaces fourragères. Toutefois, pour les zones de montagne seulement, elle s’applique aussi aux cultures non fourragères. Dans le premier cas on parle alors d’ICHN « animale » et dans le second, d’ICHN « végétale ». Afin de ne pas favoriser l’agrandissement des fermes, le nombre d’hectares éligible à l’ICHN a été plafonné à 75 en France. Actuellement, les montants maxima que peut toucher un agriculteur français s’échelonnent de 385 euros par hectare en haute montagne sèche pour l’ICHN « animale » à 35 pour l’ICHN « végétale » hors zone sèche. Le rapport entre le montant d’aides touchées au titre de l’ICHN et à celui des droits à paiement de base est très variable d’une région à l’autre : alors qu’une ferme de montagne peut percevoir cinq fois plus de paiements de l’ICHN que des aides de base, d’autres fermes bénéficient avant tout des droits à paiement de base.
Le dispositif mobilise en France un budget de plus d’un milliard d’euros par an, qui provient à 75 % des crédits européens du deuxième pilier de la PAC, pour 95 000 bénéficiaires. En moyenne, les régions françaises y consacrent 40 % du budget du deuxième pilier. Ce chiffre varie cependant de 0 % en Île-de-France ou dans les Hauts-de-France, à plus de 45 % en Auvergne-Rhône-Alpes (300,8 millions d’euros en 2015). Il est inférieur à 10 % dans tous les territoires d’outre-mer.
Le budget alloué aux zones à handicaps naturels aurait pu être encore supérieur si la France avait choisi l’option permise par le règlement européen d’affecter aussi jusqu’à 5 % du budget du premier pilier à des ces zones-là. Néanmoins, des difficultés budgétaires font craindre une contraction des montants alloués à l’ICHN d’ici à 2020.
L’évaluation de ce dispositif commanditée par le ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation en 2017 montre que l’objectif de l’élévation du niveau de revenus dans les zones défavorisée est presque atteint pour les systèmes « lait », « bovins mixte » et « bovins viandes », mais pas pour la polyculture-élevage en zones de piémont et les ovins/caprins en montagne. De plus, en France, la tendance à l’agrandissement des exploitations, la diminution de leur nombre et de celle des actifs est globalement la même qu’ailleurs. En termes d’environnement, l’impact positif tient au fait que l’indemnité permet de cibler la quasi totalité des surfaces toujours en herbe et donc d’aider à leur maintien. La modulation des paiements en fonction du chargement en bétail permet quant à lui d’éviter les systèmes trop ou trop peu intensifs. En revanche, le dispositif ne permet pas d’adapter précisément les modes d’exploitation des surfaces en herbe (fertilisation, pâturage, fauche) aux enjeux écologiques des territoires.
Au-delà de l’ICHN qui s’applique à tout le territoire français, y compris les départements et régions d’outre-mer, ces derniers bénéficient d’un programme de soutien particulier intitulé « Programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité » (POSEI). Il est financé par l’Union européenne en plus de la PAC pour compenser un type de handicap supplémentaire spécifique à ces régions. Les budgets alloués, de l’ordre de 320 millions d’euros par an pour la France, abondent aussi l’ensemble des filières, de l’approvisionnement à la transformation et la commercialisation. Outre les filières. traditionnelles (banane, sucre-rhum, etc.), un volet important vise à soutenir le développement de la diversification de l’agriculture.
