Atlas de la PAC
En France, la politique agricole est guidée par un projet agro-écologique depuis 2014. Pourtant, cette intention ne transparaît pas dans la mise en œuvre de la PAC. Il y a urgence à faire de l’agroécologie l’élément central de cette dernière.
Grâce au recours aux processus naturels locaux, l’agroécologie peut se définir par une autonomie dans la conduite des exploitations. Elle se traduit par moins d’intrants et une moindre intensité en capital. Une transition vers ce modèle est aujourd’hui rendue nécessaire par les pressions qui s’exercent en Europe sur les ressources naturelles, sur la biodiversité et le climat. Ce constat impose une ambition pour la transition agroécologique : elle doit concerner à terme l’ensemble des exploitations. Ce n’est pas une option, c’est un impératif. Ces éléments dressent un cahier des charges pour une Politique Agricole Commune (PAC) orientant vers l’agroécologie.
Premièrement, l’agroécologie doit devenir l’élément central de la PAC. La transition est exigeante, elle appelle à une profonde réorientation de la production. À ce titre, elle implique un ciblage des efforts financiers et politiques. Projet d’intérêt général, l’agroécologie justifie un financement européen intégral (arrêt du cofinancement), permettant à tous les territoires d’en bénéficier. Autrement dit, la PAC doit évoluer vers une généralisation des paiements pour services environnementaux, centrés sur l’agroécologie. Deuxièmement, les aides de la PAC doivent reposer sur un principe de progressivité et d’incitativité. Les paiements pour services environnementaux ne sont pas une rente, mais une rétribution que la société rend à des services que des prix de vente ne pourraient pas intégrer. Cette rétribution doit permettre aux agriculteurs engagés dans l’agroécologie d’en vivre.
Elle doit aussi être progressive pour éviter le « tout blanc » (éligibilité intégrale au-delà d’un certain seuil) ou « tout noir » (exclusion en deçà du seuil), ce qui empêche toute démarche de progrès une fois qu’on a atteint le seuil ou lorsqu’il semble inaccessible. Si les paiements pour services environnementaux agroécologiques sont suffisamment dotés budgétairement, alors ils seront attractifs et deviendront un outil central d’orientation économique pour l’ensemble des exploitations. C’est cette attractivité qui devient le moteur de la transition.
On peut imaginer un dispositif de paiements pour services environnementaux à plusieurs niveaux de complexité en fonction des problématiques et des territoires ciblés. Un premier niveau visant des « fondamentaux » dans le fonctionnement des systèmes de production et renvoyant à des critères simples et généralisables à grande échelle : pourcentage de prairie permanente et chargement, nombre de cultures rotations, part de légumineuses, pourcentage d’infrastructures écologiques, pourcentage de cultures sèches dans les zones en déficit hydrique, etc. Ils seraient proposés à toutes les exploitations européennes, adaptées à chaque territoire selon des critères éco-géographiques. L’agriculture biologique justifie, dans cette approche, un dispositif à elle seule. Un second niveau pourrait viser des pratiques spécifiques aux besoins de certains territoires ou milieux : date de fauche tardive, gestion et entretien de patrimoine agroécologique, etc. Les différents types de dispositifs peuvent être combinés, mis en œuvre dans des cadres collectifs à l’échelle de territoires et mobiliser des financements complémentaires en termes de conseil, de dispositifs d’expérimentation et d’investissements nécessaires aux pratiques agroécologiques.
Cette approche permet de rétribuer tant les systèmes qui existent déjà que ceux qui veulent s’y engager. Elle ne rémunère pas ceux qui, partant d’une situation problématique, deviennent simplement plus vertueux tout en restant en deçà des performances d’autres systèmes. C’est le résultat final qui devient attractif et socialement équitable.
Dans la mesure où on rétribue un agriculteur rendant un service, il est légitime de moduler les aides sur des critères de main-d’œuvre (et non de surface). Cette rémunération pourrait ainsi croiser des critères de performance agroécologique (par des « points » associés aux performances) et des critères sociaux intégrant une dégressivité et un plafonnement des paiements.
La rupture qu’une telle orientation de la PAC impliquerait réside plus dans la radicalité et la lisibilité de l’approche que dans la conception même des dispositifs. En effet, plusieurs de ses caractéristiques existent déjà : la PAC agroécologique ici décrite s’inspire du meilleur des dispositifs actuels.
En revanche, une telle perspective ouvre des chantiers de deux natures. D’une part, sur un plan technique : il faudrait redéfinir les critères d’allocation budgétaires (équilibre financier des différents dispositifs, impact du réglage des « points » et des critères sociaux sur les dépenses). Sur un plan politique : d’autres champs politiques, comme les règles et les négociations commerciales ou la recherche, devraient être mis en cohérence avec la PAC agroécologique.
Fondamentalement, cette orientation de la PAC implique un pilotage fondé sur une évaluation et une valorisation des résultats obtenus. Sa valorisation sociale doit donc mobiliser des dispositifs d’animation, d’évaluation et de communication qui font partie intégrante de la politique, légitimement éligible dans une PAC agroécologique. Apparaît alors un cadre dans lequel la PAC, via les paiements pour services environnementaux, pourrait rendre économiquement attractifs des systèmes agroécologiques et induire une transition répondant aux attentes des citoyens européens.
