Pacte avec le diable ou nouveau départ ? Controverses autour de la réforme du système d’asile et de migration de l’UE

Annoncé comme un “nouveau départ” pour le régime d’asile européen par la présidente Ursula von der Leyen, le paquet de neuf propositions avait été présenté par la Commission en septembre 2020. Après plus de trois ans de débats houleux au sein du Parlement et du Conseil, puis entre les deux organes législatifs de l’UE, la conclusion d’un accord semblait incertaine.

Un contexte préoccupant

Cet accord intervient alors que le nombre de demandeurs d’asile ne cesse d’augmenter en Europe, dépassant le million en 2023, sans compter les 5,3 millions de personnes ayant fui l’Ukraine. Ces chiffres, au plus haut depuis 2015/2016, font planer le spectre d’une nouvelle crise migratoire. Malgré les mesures de dissuasion, les murs et les clôtures érigés aux frontières extérieures, les pushbacks violents et illégaux, les entraves au sauvetage en mer, et les accords avec des pays tiers comme la Turquie, la Libye et la Tunisie, des centaines de milliers de personnes exilées cherchent à rejoindre l’UE par la Méditerranée et la “route des Balkans”. En 2022/2023, de nombreux États membres ont durci leurs lois nationales en matière d’asile, détérioré les conditions d’accueil, réduit les prestations sociales, allongé la durée de rétention en vue d’une expulsion, réduit le traitement préférentiel des mineurs non accompagnés, réintroduit des contrôles aux frontières intérieures, et envisagé l’externalisation des procédures d’asile vers des pays tiers. L’horizon du droit d’asile européen s’était assombri bien avant que le nouveau pacte ne soit adopté.

Dans la plupart des pays de l’UE, la montée progressive des partis et mouvements de droite et d’extrême droite transforme le paysage politique. La xénophobie, le racisme ouvert, l’islamophobie, et les idéologies de l’identité nationale ne représentent plus des phénomènes marginaux. Selon des sondages d’opinion réalisés en 2023 dans divers États de l’UE, la majeure partie de la population estime qu’il y a trop d’étrangers et que la politique ne fait pas assez pour enrayer la hausse des chiffres^[1].

Les élections européennes prévues en juin 2024, suivies du renouvellement de la Commission, ont accéléré la recherche d’un compromis “à tout prix”, afin de ne pas faire campagne sans résultat en matière de politique migratoire. En réalité, loin d’un consensus entre les propositions assez libérales et “pro-réfugiés” du Parlement et les positions restrictives du Conseil (c’est-à-dire des gouvernements), le texte adopté témoigne plutôt d’un recul des parlementaires. Ces derniers ont manifestement suivi les intérêts nationaux de leurs partis politiques, représentés dans certains gouvernements, plutôt que leurs propres convictions en matière de politique d’asile.

Que vont changer les réformes ?

Les procédures d’asile doivent avoir lieu aux frontières extérieures lorsque les personnes proviennent de pays tiers pour lesquels le taux de reconnaissance de protection en première instance est inférieur à 20 % (selon les données moyennes européennes). Ces procédures, qui durent en général trois mois, reposent sur la fiction juridique de non-entrée sur le territoire de l’UE. Pendant cette durée, le placement en rétention est désormais obligatoire, y compris pour les familles avec enfants. En effet, le gouvernement fédéral allemand et le groupe des Verts au Parlement européen ont majoritairement renoncé à s’y opposer. Tout rejet de demande d’asile implique un ordre d’expulsion. Les procédures à la frontière, énoncées par la directive sur les procédures d’asile (réformée en 2013) et appliquées dans de nombreux pays, deviennent obligatoires, conformément au principe de “réglementation uniforme” de l’UE. Les États membres doivent disposer d’une capacité adéquate moyenne de 30 000 places, pour un total de 120 000 demandes d’asile par an, dans des centres plus ou moins fermés. Dans la pratique, cette mesure concerne essentiellement les États ayant des frontières extérieures “sensibles”, comme les pays méditerranéens.

Tous les arrivants “irréguliers” doivent être enregistrés aux frontières extérieures et soumis à une procédure de filtrage, comme le prévoit déjà le système de Dublin. Le nouveau “règlement sur le filtrage” ne changera pas grand-chose au fait que de nombre d’entre eux parviennent à se soustraire à cette identification pour ne pas être victimes des règles de Dublin sur le renvoi vers le pays de première entrée.

L’objectif est de faciliter la désignation de “pays tiers sûrs” (non membres de l’UE) vers lesquels rediriger les demandeurs d’asile. Le processus de rapatriement nécessite toutefois le consentement du pays concerné, généralement non accordé.

Composante essentielle du nouveau pacte, les “mécanismes de solidarité” sont particulièrement controversés. Ils prévoient la relocalisation des demandeurs d’asile et des personnes réfugiées depuis les pays de première entrée soumis à une pression migratoire forte vers tous les autres États membres. Cette mesure, présentée comme une révision du règlement de Dublin, ne le change pas dans sa substance. Le Parlement plaidait pour une relocalisation obligatoire tenant compte des personnes secourues en mer. Cette demande est restée sans suite. Au contraire, les États membres pourront “acheter leur liberté” en payant une contribution de 20 000 euros pour chaque demandeur d’asile attribué selon le quota de répartition, mais non accueilli, ou en fournissant des prestations en nature sous forme de soutien opérationnel. Les pays du groupe de Visegrad ont déjà déclaré qu’ils n’accepteraient même pas cette forme de solidarité peu contraignante.

L’expert politique Gerald Knaus^[2] a tenté de simuler ce qui aurait changé si le nouveau pacte était entré en vigueur début 2023. Le nombre d’arrivants aurait-il été inférieur ? Non, car jusqu’à présent, les instruments de dissuasion n’ont pas eu l’effet escompté, à savoir empêcher les individus de se lancer dans un périple dangereux et coûteux vers l’UE. Y aurait-il eu moins de naufrages en Méditerranée ? Non, car le paquet ne propose pas d’autres possibilités d’entrée légale et sûre, et ne prévoit pas d’opérations de sauvetage en mer par l’UE. Le nombre de migrants en situation irrégulière renvoyés vers leur pays d’origine ou de transit aurait-il augmenté ? Non, car le paquet ne contient aucune nouvelle mesure pour inciter les pays tiers à coopérer. Les procédures d’asile auraient-elles été accélérées ? Non, car les procédures à la frontière pourront durer jusqu’à trois mois, au lieu d’un mois actuellement. Dans les pays où la pression migratoire est intense, la complexité des procédures de relocalisation entraînera un allongement considérable des délais de traitement. Le nombre de migrants ayant fui le pays de première entrée pour rejoindre de manière irrégulière d’autres pays de l’UE serait-il moins important ? Non, au contraire, ce nombre aurait probablement augmenté, car les conditions d’accueil dans les pays aux frontières extérieures sensibles se seraient encore détériorées à des fins de dissuasion et en raison de la charge supplémentaire qu’elles représentent.

Sur la base des chiffres de 2023, ma propre simulation concernant l’Italie, l’un des principaux pays de première entrée, montre que la relocalisation aurait visé, dans le meilleur des cas, 4 % des plus de 100 000 demandes d’asile. L’Italie aurait alors dû créer des dizaines de milliers de nouvelles places d’hébergement semblables à des prisons pour les procédures frontalières. Le gouvernement Meloni a néanmoins accepté l’accord politique. D’une part, il ne veut pas être considéré comme “europhobe”. D’autre part, il a déclaré ne pas compter sur la solidarité européenne, mais plutôt sur la coopération avec des pays tiers comme la Tunisie et l’Albanie pour empêcher ou du moins endiguer les arrivées de personnes migrantes.

Les lacunes du nouveau Pacte

Il est plus facile de déceler les lacunes du nouveau pacte que les ingrédients de la grande avancée annoncée.

En effet, le texte adopté ne définit pas de programme concret et formel pour élargir les voies d’accès légales pour les personnes réfugiées et les migrantes.

Malgré les propositions du Parlement, aucun mécanisme de répartition “automatique” entre les États membres des individus secourus en mer n’est prévu, pas plus que la mise en place d’une mission européenne de sauvetage en mer.

Le règlement de Dublin, qui, dans la plupart des cas, attribuait la responsabilité de l’examen d’une demande d’asile au pays de première entrée, n’est pas abandonné, mais renforcé. Le raccourcissement des délais de procédure et l’allongement à 20 mois de la période pendant laquelle le demandeur d’asile reste sous la responsabilité du pays de première entrée vont accroître la charge des pays ayant des frontières extérieures “sensibles”. En dépit de toutes les études sur 30 ans de dysfonctionnements du système de Dublin, ce dernier reste en vigueur pour une durée indéterminée, sous le nom de règlement relatif à la gestion de l’asile et de la migration.

L’élargissement du regroupement familial aux frères et sœurs, envisagé par la Commission et soutenu par le Parlement, a échoué en raison de la ferme opposition du Conseil.

Au printemps 2023, le Parlement s’était prononcé pour que les liens significatifs entre un demandeur d’asile et un pays donné soient considérés comme un critère prioritaire pour déterminer la responsabilité de ce pays. Pourtant, cet enjeu majeur de la réforme du règlement de Dublin n’a pas été retenu. Or, de nombreuses études montrent que les demandeurs d’asile souhaitent résider à proximité de leur famille, leurs amis, et leurs communautés, ou dans des pays dont ils parlent la langue et partagent la culture. Ces facteurs constituent le principal motif des mouvements migratoires secondaires en UE. Dans le règlement relatif à la gestion de l’asile et de la migration, seule la possession d’un diplôme délivré dans un État membre est mentionnée comme lien significatif.

Les nouvelles règles n’étendent pas la protection subsidiaire aux personnes déplacées par le changement climatique, dont la protection continue de dépendre des réglementations nationales et de la jurisprudence de certains États membres.

Le Conseil n’a pas validé la demande des parlementaires concernant l’interdiction formelle de distribuer des fonds de l’UE à des formations militaires et à des garde-côtes dans des pays tiers qui violent systématiquement les droits humains.

L’obligation de transférer les demandeurs d’asile depuis les États membres soumis à une forte pression migratoire vers d’autres pays, également proposée par le Parlement, s’est diluée dans un ensemble de “mécanismes de solidarité”, parmi lesquels la “relocalisation” n’est qu’une option possible. L’éventualité d’un “parrainage de retour”, envisagée par la Commission et le Conseil, n’a pas été retenue comme mécanisme de solidarité.

Des positions contradictoires

La Commission européenne, la présidence du Parlement et les gouvernements des États membres, à quelques exceptions près, ont salué et même applaudi l’accord. Selon Ursula von der Leyen, cet accord “historique” représente une réponse européenne à un défi lancé à l’Europe : “ce seront désormais les Européens et pas les trafiquants qui décideront qui peut arriver et qui peut rester dans l’UE.” Pour Roberta Metsola, présidente du Parlement, le 20 décembre 2023 restera dans l’histoire. Une reconduite rapide et directe aux frontières extérieures serait garantie. Selon Olaf Scholz, “nous limitons les migrations irrégulières et nous soulageons les États les plus touchés, y compris l’Allemagne”. Annalena Baerbock (ministre allemande des Affaires étrangères), persuadée qu’un accord européen “était urgent, et n’a que trop tardé”, a souligné l’importance du nouveau mécanisme de solidarité “simple, prévisible et réalisable”. Elle a toutefois regretté que les pressions exercées par l’Allemagne pour que les familles avec enfants ne soient pas soumises aux procédures frontalières n’aient pas porté leurs fruits. La ministre allemande de l’Intérieur Nancy Faeser s’est dite convaincue que les normes humanitaires pour les personnes migrantes seraient protégées^[3].

Pour le ministre italien de l’Intérieur Matteo Piantedosi, la solution apportée établit un équilibre entre responsabilité et solidarité et ne laisse pas les pays ayant des frontières extérieures seuls face à la pression migratoire : “c’est un grand succès pour l’Europe et pour l’Italie”. En amont, les gouvernements français et espagnol avaient particulièrement insisté sur la nécessité d’un accord rapide, en raison du débat très controversé sur le durcissement de la loi immigration en France et de l’intérêt de l’Espagne de mener à bien sa présidence du Conseil de l’UE. Seules la Pologne et la Hongrie ont déclaré qu’elles n’accepteraient pas un seul demandeur d’asile provenant d’un autre pays.

Le coprésident des Verts allemands, Omid Nouripour, a relevé de nombreux “points sensibles”, notamment en ce qui concerne les procédures aux frontières^[4]. Katharina Stolla, coprésidente des Jeunes Verts allemands, a même estimé que le pacte représentait “un cadeau de Noël pour l’extrême droite européenne, un coup porté aux droits humains, une privation massive des droits des personnes migrantes”, et demandé le retrait de l’approbation allemande^[5]. Pour Erik Marquardt, membre vert de la commission LIBE (libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures) du Parlement européen, les procédures aux frontières ne constituent pas une simplification. Selon lui, les mouvements secondaires seraient plutôt encouragés par un traitement moins favorable des demandes d’asile dans les pays de première entrée. “En tant que Verts, nous n’avons pas vraiment réussi à faire passer le message”^[6].

Les ONG internationales et européennes ont exprimé de vives critiques à l’égard du nouveau pacte. La veille de l’accord, 50 organisations, dont Amnesty International, Oxfam et Save the Children, ont lancé un appel urgent au Parlement et au Conseil pour qu’ils reconsidèrent le texte^[7]. La section allemande d’Amnesty International s’est dite “consternée”, évoquant une “brèche dans la défense des droits humains”. ProAsyl, l’organisation allemande qui fédère les associations de défense des demandeurs d’asile, a déclaré craindre “la mise en place d’un système de centres de rétention pour des personnes qui fuient et n’ont commis aucun délit”^[8]. Sophia Eckert, porte-parole de Terre des Hommes, a mis en garde contre la violation des droits des enfants menacés de “vivre derrière des barbelés”, et contre la “fin des valeurs européennes”^[9]. Dans une déclaration commune, toutes les organisations de sauvetage en mer opérant en Italie ont condamné la “légalisation des violations des droits aux frontières extérieures”, redoutant une nouvelle augmentation du nombre de victimes en Méditerranée.

La légende des “faux réfugiés”

L’un des principaux objectifs du paquet législatif est de prévenir les abus du droit d’asile de la part de migrants non éligibles à une protection. L’opinion publique entretient la croyance qu’une grande majorité des demandeurs d’asile appartient à cette catégorie. Or, les chiffres officiels prouvent le contraire.

Ces dernières années, le taux de reconnaissance de la protection internationale dans l’UE+^[10], c’est-à-dire l’octroi du statut de réfugié au sens de la Convention de Genève et de la protection subsidiaire, a été constamment supérieur à 40 % en première instance^[11]. En octobre 2023, dernier chiffre publié, ce taux s’élevait à près de 50 %^[12]. À cela s’ajoutent les demandeurs d’asile qui bénéficient d’une protection juridique et d’un droit de séjour en vertu de règles nationales (“protection humanitaire”), estimés à 20 % en 2023^[13]. De plus, certains obtiennent une protection en deuxième instance, généralement judiciaire, soit 21 % en 2022, selon l’Agence de l’UE pour l’asile^[14]. En fin de compte, environ 80 % des demandeurs d’asile obtiennent une protection juridique dans l’UE et donc un droit de séjour. Le nombre de “faux réfugiés” se réduit à environ 20 % des demandeurs.

Les nationalités les plus représentées sont les Syriens, qui obtiennent une protection juridique dans plus de 90 % des cas (94 % en octobre 2023), les Afghans (reconnaissance en première instance de 90 % depuis 2021, tombée à 64 % en octobre 2023) et les Vénézuéliens (90 % d’admissions pour raisons humanitaires). En Italie, cependant, les groupes les plus importants en 2023 étaient les Ivoiriens, les Tunisiens, les Gambiens et les Égyptiens. Or, le taux de reconnaissance en première instance pour ces nationalités est inférieur à 20 %. Les procédures aux frontières s’appliqueront donc à ces demandeurs d’asile à l’avenir.

Commentaires pour conclure

Dans l’ensemble, le nouveau pacte représente un dispositif de défense contre les populations réfugiées, et non pas un instrument d’accueil et de protection. On peut se demander si telle était l’intention des signataires de la Charte des droits fondamentaux de l’UE, lorsqu’ils ont solennellement inscrit le droit d’asile à l’article 18, conformément à la Convention de Genève relative au statut des réfugiés.

Certains volets essentiels de la réforme n’entreront en vigueur qu’au printemps 2026, deux ans après son adoption officielle. Ce n’est qu’à ce moment-là que l’on saura quels points pourront être mis en œuvre. Des doutes ont d’ores et déjà été émis à propos de l’application des “mécanismes de solidarité”, régis de manière fort complexe par les 18 longs articles de la section IV du règlement relatif à la gestion de l’asile et de la migration. Dans l’enchevêtrement des “contributions de solidarité”, des “réserves de solidarité”, du “forum de solidarité”, du “rapport sur la gestion de la migration”, du “plan de gestion des migrations”, de la “clé de répartition” et d’une “pression migratoire” à déterminer sur la base de 20 critères différents, la “pression bureaucratique” risque d’être trop forte, même pour les experts les plus aguerris.

Traduction par Céline Michaud | Voxeurop