Les secteurs couverts par le marché européen du carbone ont fait peu de progrès vers la décarbonation. De quoi réfléchir à une évolution de ce mécanisme et à la place que l'UE veut réellement lui accorder.
Après s'être fixé de nouveaux objectifs améliorés en matière climatique, l'UE va devoir s'attaquer aux pollutions industrielles. « Avec le Pacte Vert européen et le plan d'action Zéro Pollution, notre ambition est grande et nous réviserons les mesures communautaires relatives à la pollution provenant des grandes installations industrielles l'année prochaine », a indiqué le 23 septembre Virginijus Silesnkevičius, commissaire européen en charge de l'environnement, des océans et de la pêche. « La directive sur les émissions industrielles sert son objectif, qui est de protéger la santé des personnes et contribuer à l'assainissement de l'air et de l'environnement. Mais elle peut encore être améliorée », a-t-il reconnu évoquant, pêle-mêle, la nécessité d'élargir sa couverture sectorielle et l'amélioration des dispositions-clés relatives à l'autorisation et au contrôle des installations industrielles.
Ces réformes à venir invitent à se pencher sur le rôle du marché carbone (EU ETS), instrument phare de la politique de décarbonation sur le vieux continent (un peu moins de 50% des émissions européennes) mais qui, jusqu'alors, n'a que marginalement contribué à une réduction des rejets de CO2 des secteurs couverts.
Une étude menée par les think-tank français I4CE et l'IDDRI relève que dans le secteur de l'électricité, par exemple, la baisse des émissions aurait été davantage imputable au déploiement des énergies renouvelables. Et qu'entre 2005 et 2018, le marché du carbone a surtout favorisé la production d'électricité au gaz par rapport à celle basée sur le charbon. « La sortie du charbon est bien entendu nécessaire, mais l’atteinte de la neutralité carbone ne peut se contenter d’un « switch » entre combustibles fossiles. Elle nécessite en particulier des investissements massifs dans des technologies bas-carbone, ce que n’a jamais permis la seule action de l’EU ETS », assurent Charlotte Vailles et Nicolas Berghmans.
Une taxe aux frontières
Dans ces conditions, que fera l'UE en vue de rendre ce marché plus efficient ? Les réflexions vont bon train, sans que ne soit affichée de ligne directrice claire. Seule certitude, il sera amené à couvrir davantage de secteurs en incluant bientôt le transport maritime par exemple, et peut-être le logement. On observe également que certains pays, comme les Pays-Bas, récemment, s'engagent à ne plus aider les entreprises qui payaient leur électricité plus cher en raison de ce mécanisme de marché. Une manière de corriger certains effets contre-productifs. De surcroît, ces deux dernières années, l'UE a mis en place une réserve de stabilité de marché - pour réguler le nombre de permis à polluer - qui a permis de faire monter mécaniquement les prix du carbone, et de les maintenir autour de 25 euros la tonne, pendant la crise sanitaire. « Faire monter le prix du CO2 sur le marché EU-ETS permettrait d’obliger toutes les entreprises du secteur à intégrer les impacts climatiques de leur activité, ce qui est indispensable », estime Christian Gollier, directeur général de la Toulouse School of Economies, qui reconnaît cependant que le frein reste la concurrence internationale. Avec un prix élevé du carbone, les producteurs européens courent le risque d'être remplacés par des producteurs étrangers ou de relocaliser leur production hors du continent.« Une meilleure solution serait d’obliger les importateurs d’acier et de ciment à payer le même prix du CO2 que les producteurs européens. C’est une méthode bien plus efficace de lutte contre le dumping environnemental et les fuites du carbone », ajoute-t-il, satisfait que l'UE ait enfin mis à son agenda une contribution carbone aux frontières.
D'autres instruments spécifiques
Reste que la mise en oeuvre de cette taxe, éminemment politique puisqu'elle nécessitera des tractations au sein de l'UE puis avec les grands partenaires commerciaux de l'Europe, risque de prendre du temps avant d'émerger. Si elle émerge un jour. Au vu de la complexité des négociations, l'IDDRI et I4CE préconisent, au sujet de l'EU ETS, de ne plus continuer de le voir comme la pièce maîtresse de la politique climatique européenne mais plutôt comme « un filet de sécurité » comme cela existe en Californie– en étant le garant de l'atteinte des objectifs climatiques au cas où les réductions ne sont pas suffisantes. « Nous avons besoin d’instruments spécifiques pour la décarbonation de l’industrie, comme l’intégration de critères carbone dans les marchés de matériaux ou encore la mise en place de contrats-pour-différence pour les projets bas-carbone innovants», détaillent les deux experts. Pour répondre à ces nouvelles ambitions, l'UE devra sans doute clarifier la place stratégique qu'elle veut accorder à ce marché du carbone. « Si on continue de mener des politiques nationales et européennes de décarbonation en parallèle du marché européen, on réduit les émissions par d’autres biais que le marché, ce qui réduit sa portée ; en ce cas, on assume le fait que ce marché n'est pas un outil majeur. Si, au contraire, on voulait faire de l’EU ETS le pilier central de la décarbonation européenne, cela impliquerait de renforcer profondément son ambition, ce qui inclut des évolutions importantes, par exemple une taxe aux frontières, une extension sectorielle, un renforcement du mécanisme de stabilité, une révision des plafonds », résume Sébastien Postic, chercheur chez I4CE.
Article réalisé en partenariat avec la Fondation Heinrich Böll
