Reformhaus Italien - Ein Luftschloss?

Die Notwendigkeit dafür wird aus der notorischen politischen Instabilität hergeleitet. In der Tat hat es in den letzten 6 Jahren 5 verschiedene Regierungen gegeben. Seit der Gründung der Republik in 1946 haben 31 Ministerpräsidenten 68 Regierungen vorgestanden. Im Schnitt hat jede Regierung wenig mehr als ein Jahr gedauert. Gleichzeitig hat sich die Schere zwischen den Regionen in Nord-Mitte und denen des Südens noch weiter aufgetan, im Hinblick auf die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Bedingungen sowie auf die öffentlichen Dienste. Wir wollen im Folgenden die gegenwärtig zur Diskussion stehenden Vorschläge zu Verfassungsänderungen und anderen institutionellen Reformen beleuchten, wie auch die dahinterstehenden Interessen, sowie die Positionen der verschiedenen Oppositionsgruppen.

Wer wählt wen? Präsidenzialismus oder Premierat?

Im Wahlprogramm von Melonis Partei „Fratelli d'Italia“ wird angekündigt, die Verfassung dahingehend zu ändern, dass der Staatspräsident direkt vom Volk gewählt wird, statt, wie seit 77 Jahren, von beiden Kammern des Parlaments. Der Präsident würde damit zur wichtigsten politischen Figur und wäre nicht mehr supra partes. Dabei wird offengelassen, ob das Modell der USA, das volle präsidentielle System, angestrebt wird, oder das französische Modell des Semi-Präsidenzialismus, bei dem der direkt gewählte Staatspräsident einen Premierminister und, auf dessen Vorschlag, die Minister ernennt.  

Jedwede Form von präsidialer Republik erfordert umfangreiche Verfassungsänderungen. Denen muss eine Zweidrittelmehrheit beider Kammern des Parlaments zustimmen. Andernfalls ist eine Volksbefragung erforderlich, die nur bei Beteiligung von mindestens der Hälfte der Wahlberechtigten gültig ist. 

Nach den Parlamentswahlen im September 2022 wurde schnell klar, dass eine Zweidrittelmehrheit nicht erreichbar ist. Die Koalition der Rechtsparteien müsste dafür die Unterstützung eines gewichtigen Teils der in Opposition stehenden Abgeordneten haben. Dies scheitert aber an der klaren Ablehnung der Präsidialrepublik seitens fast der Gesamtheit der Oppositionsparteien.

Ein Referendum könnte für die Regierung riskant sein. In der jüngeren Geschichte Italiens gibt es zwei Präzedenzfälle: Im Jahr 2006 ist ein von der damaligen Berlusconi-Regierung eingebrachtes Gesetz zur Verfassungsänderung, mit dem den Regionen mehr Kompetenzen und entsprechend mehr finanzielle Autonomie zugesprochen werden sollte, mit deutlicher Mehrheit der Wähler/innen abgelehnt worden. Kurz danach verlor Berlusconi die Wahlen. In 2016 versuchte der damalige Regierungschef Matteo Renzi eine Reihe von Verfassungsänderungen u.a. bezüglich   der Rolle des Senats als zweite Gesetzgebungskammer, durchzubringen. Auch hier war ein Referendum nötig, das mit einer Niederlage endete; Renzi musste gehen.

Direktwahl des Ministerpräsidenten – „Premierat“

Dieses Risiko will Meloni nicht eingehen, auch weil die Direktwahl des Staatspräsidenten als Attacke gegen den jetzigen Präsidenten Sergio Mattarella angesehen werden könnte, der außerordentlich beliebt ist[1]. Also wurde im Frühjahr dieses Jahres das Pferd gewechselt. Nicht mehr die Präsidialrepublik, sondern das „Premierat“, also die Direktwahl des Ministerpräsidenten, der dann wohl Premierminister heißen würde.

„Premierat“ ist nicht umsonst ein Neologismus: keine westliche Demokratie kennt die Direktwahl des Regierungschefs, sei es Premierminister oder Kanzler. Nur Israel hatte es einmal versucht, von 1996 bis 2003. Das Experiment war kläglich gescheitert. Statt mehr Stabilität kam es zu ständigen Konflikten zwischen Regierung und Parlament, die sich gegenseitig lahmlegten. Die Reform wurde rückabgewickelt.

Gleichwohl, alle Rechtsparteien Italiens unterstützen den Vorschlag. Barbara Berlusconi, die Tochter und Nachfolgerin von Silvio, sagte: “Das Premierat wäre eine epochale Veränderung. Mein Vater hat sehr unter den ungenügenden Kompetenzen des Premierministers gelitten“[2]. Ein Gesetzentwurf zur Einführung des Premierats wird voraussichtlich noch im September dem Parlament zugeleitet. Demnach würden in Zukunft, ab der kommenden Legislaturperiode, gleichzeitig zwei Wahlen stattfinden: eine für das Parlament und eine für die Person des Premierministers.

Auch diese Initiative erfordert eine Verfassungsänderung, allerdings weniger einschneidend, weil die Verfassungskapitel über Rolle und Befugnisse des Staatspräsidenten im Prinzip unangetastet blieben. Der Premierminister soll allerdings die – bislang der italienischen Verfassung fremden – Befugnis der Ernennung und Entlassung der Regierungsmitglieder erhalten.[3]

Die Rechtskoalition begründet den Vorschlag nicht nur mit dem Argument der Regierungsstabilität, sondern auch mit der verstärkten unmittelbaren Beteiligung der Wählerinnen und Wähler am politischen Leben. Die Bürgerinnen und Bürger sollen selbst bestimmen können, von wem sie regiert sein wollen, ohne dass dies den Verhandlungen zwischen den Parteien – die insgesamt in Italien keinen guten Ruf haben – unterworfen würde.

Im institutionellen Gefüge wäre der Premierminister die alleinige politische Hauptfigur, legitimiert durch das von den Wählern unmittelbar ausgesprochene Vertrauen.

Die wesentlichen Oppositionsparteien – Demokratische Partei PD; 5-Sterne-Bewegung; die Grünen „Europa Verde“ und die Linke „Sinistra italiana“, „Mehr Europa“ („Europa+“) – haben sich klar gegen das Premierat positioniert. Die „Mitte“ oder „Dritter Pol“ ist gespalten. Matteo Renzis „Italia Viva“ ist lautstark für die Reform und hat bereits einen eigenen Gesetzentwurf eingebracht. „Azione“ unter Carlo Calenda hingegen hat überraschend die Meinung gewechselt und ist nun gegen die Reform, seitdem die Koalition mit Renzi geplatzt ist.

Die Opposition sieht im Premierat eine Unterhöhlung der Autorität des Staatspräsidenten, der nicht direkt gewählt wird und dem gewichtige Befugnisse wie die Auflösung des Parlaments und die Ernennung der Minister praktisch entzogen würden. Im institutionellen Gefüge wäre der Premierminister die alleinige politische Hauptfigur, legitimiert durch das von den Wählern unmittelbar ausgesprochene Vertrauen. Nicht nur der Staatspräsident, sondern auch das Parlament würden entmachtet. Im Falle eines unfähigen Premierministers könnte das Parlament zwar das Misstrauen aussprechen und die Auflösung des Parlaments herbeiführen, woran die Abgeordneten aber kein Interesse haben, denn sie wollen ihre Stellung behalten, argumentiert die Opposition.

Elly Schlein, Generalsekretärin der PD, bezweifelt überhaupt, ob in der gegenwärtigen kritischen Situation Italiens eine so durchgreifende Verfassungsreform auf die Tagesordnung gehört. Priorität haben Klima, Gesundheit, Arbeit, Wohnen[4]. Die Tageszeitung Il Manifesto meint, Carl Schmitt zitierend, dass die Direktwahl des Premierministers kohärent sei mit der Neutralisierung der Gegenmeinungen und des sozialen Konflikts, bei der die Politik delegiert wird an eine „Figur des Vertrauens“[5].

Der Vorschlag des Premierats fügt sich ein in die Strategie der Rechten, zuvorderst der „Fratelli d’Italia“, der mittel- bis langfristigen Konsolidierung ihrer Vorherrschaft: Man darf davon ausgehen, dass Meloni sich selbst in der Rolle der von der „Nation“ gewählten Premierministerin sieht, zumindest für einen Zeitraum von zweimal 5 Jahren ab 2027, wenn die nächsten Wahlen anstehen und die Reform in Kraft treten würde. Nach der jetzigen Lage würde sie mühelos die vom zukünftigen Gesetz vorgesehenen 40% der Stimmen erreichen oder jedenfalls die ebenfalls vorgesehene Stichwahl gewinnen.

Aber um dahin zu kommen, muss erstmal die Hürde der Zweidrittelmehrheit des Parlaments für die Verfassungsänderung genommen werden, und danach sieht es gegenwärtig angesichts der relativen Kompaktheit der Opposition nicht aus. Aber Richtungs-und Meinungsänderungen sind in der italienischen Politik häufig.

Die Opposition ist sich bewusst, dass eine ganz überwiegende Mehrheit der Italiener eine stärkere Regierung will und eine Frau oder einen Mann, die/der an der Spitze steht und das Sagen hat. Innerhalb der PD gibt es Stimmen, die für ein „softes Premierat“ aufgeschlossen sind. Danach würde der Premier nicht durch einen gesonderten Stimmzettel gewählt werden, aber die Wähler/innen würde die Möglichkeit gegeben, auf dem Wahlzettel für das Parlament, d.h. für eine Partei oder Koalition, eine Präferenz für die Person des Premiers auszudrücken. Andere schauen auf das deutsche Modell, bei dem die Parteien den eigenen Kandidaten für das Kanzleramt vor der Wahl festlegen.

Die Partie ist jedenfalls offen. Schlein wird innerhalb der PD von einer Minderheit wegen ihrer „zu radikalen“ oder „zu linken“ Positionen angegriffen. Die kommenden Wochen werden zeigen, welche Kompromisse zwischen Regierungsparteien und Opposition ausgehandelt, oder ob die ganze Initiative ohne viel Aufhebens eingestampft wird, der Tradition der letzten 30 Jahre „Reformdebatten“ folgend. 

Dreigeteilt niemals?  Die differenzierte Autonomie der Regionen

Italien ist kein Bundesstaat. Gleichwohl haben die 20 Regionen bestimmte, von der Verfassung detailliert aufgelistete Gesetzgebungs- und Haushaltskompetenzen. Besonders relevant ist die weitgehende Autonomie in Bezug auf Gesundheitswesen und beruflicher Ausbildung. In anderen Bereichen besteht die konkurrierende Gesetzgebung. Darüber hinaus haben einige periphäre Regionen aus historischen Gründen einen Sonderstatus mit erweiterter Autonomie[6].

In einer 2001 von der damaligen Vorgängerpartei der PD veranlassten Verfassungsänderung können einzelne Regionen in insgesamt 23 eigentlich dem Staat vorbehaltenen Regelungsbereichen den Antrag auf Kompetenzübertragung stellen. In den seitdem verflossenen über 20 Jahren hat es mehrere erfolglose Anläufe gegeben, auf Begehren der „reichen“ Regionen Emilia-Romagna, Lombardei und Venetien, ein solches Gesetz zu verabschieden. Im Prinzip könnten auch die Regionen in Süd-und Mittelitalien mehr Autonomie einfordern. Hierfür fehlen ihnen aber in vielen Fällen der notwendige Verwaltungsapparat. Schon jetzt tun sich einige südliche Regionen schwer, von der EU-Kommission oder vom Wiederaufbauprogramm „Next Generation EU“ finanzierte Projekte umzusetzen.  

Die Lega, zweitstärkste Partei in der von Meloni geführten Regierung, hat die verstärkte regionale, „differenzierte“ Autonomie in ihrer DNA.  Als „Lega Nord“ wollte sie ehemals sogar den Separatismus, die Abspaltung der „Padania“ vom Rest des Landes. Kein Wunder also, dass vor allem die Lega heute auf der Aktivierung der differenzierten Autonomie, vor allem für die nördlichen Regionen, besteht. Der Lega seit Beginn angehörige Minister für Regionalangelegenheiten, Roberto Calderoli, hat im März 2023 einen entsprechenden Gesetzentwurf eingebracht. In seiner 40jährigen politischen Karriere, hat er häufig die öffentliche Meinung, nicht nur in Italien, in Aufruhr versetzt - wegen seiner rassistischen, islamophoben und homophoben Äußerungen.

Der gegenwärtig im Senat diskutierte Gesetzentwurf würde dazu führen, dass die interessierten Regionen einen Gutteil des Steueraufkommens behalten und selbst verwalten können. Die von der Lega geführte Region Venetien möchte 90% der von den dort ansässigen Personen und Betrieben bezahlten Steuern selbst behalten. Insgesamt würde der Staat in den obengenannten 3 Regionen etwa 190 Milliarden Euro pro Jahr an Steueraufkommen verlieren, allein über 100 Milliarden von der Lombardei. Dafür hätten diese Regionen die Zuständigkeiten für so zentrale Bereiche wie Erziehung, Umweltschutz, Schutz des Ökosystems und der Kulturgüter, Forschung, Verkehrswesen, große Infrastrukturen, Energietransport und-verteilung, und andere.

Der Pferdefuß an dem Reformvorschlag heißt „LEP“, ein Kürzel für das „Mindestniveau öffentlicher Leistungen“. Die Verfassung, und dementsprechend Calderolis Gesetzentwurf, schreiben vor, dass gleichzeitig mit der Verstärkung der Autonomie in bestimmten Regionen gewährleistet sein muss, dass im gesamten Staatsgebiet, also in allen Regionen, dieses Niveau garantiert ist, z. B. in den Bereichen Gesundheit, Erziehung, Sozialleistungen. Das aber ist bislang nicht der Fall: die Bewohner des Nordens erhalten am meisten, die des Südens am wenigsten und die in der Mitte des Landes in der Mitte zwischen den beiden. In dem einzigen Sektor, für den seit langer Zeit ein Mindestniveau festgelegt ist, nämlich die Krankenversorgung, wird das nur in 10 von 20 Regionen eingehalten, und die liegen alle im Norden und in der Mitte.

Die Opposition ist fast einhellig gegen die Initiative; vor allem mit dem Argument, die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Disparitäten zwischen den Regionen im Norden, in der Mitte und im Süden des Landes würden noch weiter verschärft werden.

Eine hochkarätige Kommission unter Vorsitz des renommierten Staatsrechtlers Sabino Cassese, ist eingesetzt worden, um für alle in Frage kommenden Leistungsbereiche das Mindestniveau festzustellen. Vier Mitglieder, darunter der frühere Ministerpräsident und frühere Präsident des Verfassungsgerichts Giuliano Amato, haben kürzlich ihren Rücktritt aus der Kommission erklärt, da von der Mehrheit gewichtige Verfassungsgrundsätze nicht beachtet würden. Die Umsetzung des LEP würde im Jahr zwischen 80 und 100 Milliarden Euro kosten. Das Geld ist aber nicht da und könnte nur über eine gewaltige zusätzliche Neuverschuldung eingebracht werden, der die Europäische Kommission niemals zustimmen würde. Selbst die Banca d’Italia, die Zentralbank, hat in einem Gutachten für das Parlament große Skepsis gegenüber der differenzierten Autonomie ausgedrückt, im Hinblick auf die Finanzierung, die Kontrolle der Ausgaben und der Heterogenität der Regionen[7].

Gleichwohl geht die Rechte voran auf dem Marsch zur differenzierten Autonomie und möchte das Gesetz rechtzeitig vor den Wahlen zum Europäischen Parlament im Juni 2024 verabschieden. Die Opposition ist fast einhellig gegen die Initiative; vor allem mit dem Argument, die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Disparitäten zwischen den Regionen im Norden, in der Mitte und im Süden des Landes würden noch weiter verschärft werden. 51 Bürgermeister aus Städten des Südens, teils auch Rechtsparteien angehörig, haben sich an den Staatspräsidenten mit der Bitte gewandt, das Projekt zu stoppen[8]. Die Tageszeitung Il Manifesto hat daran erinnert, dass einige Regionen Italiens zu den reichsten in Europa gehören, andere zu den ärmsten des Kontinents[9].

Eine Verfassungsänderung für die differenzierte Autonomie ist nicht erforderlich, da die Verfassung selbst diese Möglichkeit einräumt. Eine einfache Mehrheit in beiden Kammern des Parlaments genügt, um das Gesetz zu verabschieden. Die Regierung und die Rechtsparteien hätten aber Schwierigkeit, dies bei der äußerst angespannten Finanzlage Italiens der Bevölkerung zu erklären. Sollte das Gesetz kommen, könnte es in der Praxis nicht umgesetzt werden. Aber was macht das – Hauptsache ist, den Wählern im Norden des Landes Sand in die Augen zu streuen und sie für die kommenden Wahlen auf die Rechte einzuschwören. Das Reformhaus Italien könnte sich, wie immer schon seit 30 Jahren, als Luftschloss entpuppen. Aber gerade Luftschlösser können ja wahlwirksam sein.  

Zwei Seelen in einer Brust

In der italienischen Rechtskoalition spielt sich das schwierige Zusammensein zwei verschiedener Grundrichtungen ab. Die Tradition des Faschismus/Neo-Faschismus, der die Fratelli d’Italia entstammt, will den starken, autoritären, nationalistischen Zentralstaat mit einer Führerperson. Dem entgegengesetzt steht die Tradition der Lega unter Matteo Salvini, entstanden und groß geworden gerade wegen ihres Partikularismus. Dem sollte die Privilegierung der Bewohner der nördlichen Regionen, angeblich keltisch-germanischen Ursprungs, gegenüber denen der südlichen Regionen entsprechen, im Hinblick auf die unterschiedliche ethnische und kulturelle Zugehörigkeit[10]. In der Sicht vieler Anhänger und Leitpersonen der Lega bremsen die Leute da unten in Sizilien, Kalabrien, Apulien, Kampanien die nördliche Prosperität, leben vom Sozialstaat und genießen die Sonne, statt zu arbeiten.

Daher unterstützt Salvini nur halbherzig das Bestreben Melonis, die Zentralregierung zu stärken über die Direktwahl des Premierministers, bei der für ihn und für die Lega nichts herausspringen würde. Andererseits unterstützt Meloni nur halbherzig die differenzierte Autonomie der Regionen, denn sie will Ihre Wähler/innen im Süden und in der Mitte nicht verprellen. Aber jeder lässt den/die anderen auf seinem/ihrem Spielfeld spielen, im Hinblick auf die einzige gemeinsame Idee: der Machterhalt. Gemeinsam ist auch die Absicht, die Bevölkerung von den eigentlichen Problemen und den nicht erfüllten und nicht erfüllbaren Wahlversprechen abzulenken. Wohl wissend, dass auf den Spielfeldern vermutlich ohnehin nur Luftschlösser gebaut werden.