Ist Unabhängigkeit der Justiz in Gefahr? Zur Volksabstimmung über eine geplante Verfassungsänderung in Italien

1. Worum es geht

Am 22. und 23. März 2026 sollen die Wähler*innen in Italien darüber abstimmen, ob das von beiden Kammern des Parlaments nach mehreren Lesungen in 2025 verabschiedete Gesetz zur Abänderung des die Justiz betreffenden Teils der Verfassung in Kraft treten soll. Die Volksabstimmung ist erforderlich, weil im Parlament nicht die für eine Verfassungsänderung notwendige Zweidrittel-Mehrheit zustande gekommen ist. Ein Quorum, also eine Mindestzahl der abstimmenden Wahlbevölkerung, ist für die Gültigkeit dieses Referendums nicht nötig. Es zählt allein die Mehrheit der „Si“ oder der „No“-Stimmen.

Um die Frage „Si“ oder „No“ ist eine heftige, das Parlament wie die öffentliche Meinung spaltende Debatte entstanden. Eine unübersehbare Zahl von nationalen und lokalen Komitees für die eine wie für die andere Option ist Anfang 2026 entstanden, und es vergeht kaum ein Tag, an dem es keine Veranstaltung zu dem Thema gäbe. Diese weitgespannte öffentliche Aufmerksamkeit erscheint verwunderlich, denn auf den ersten Blick könnte es so aussehen, als handele es sich um eher marginale Reformen des bisherigen Justizbetriebs. Hier soll es darum gehen, was tatsächlich hinter den technisch-juristischen Aspekten auf dem Spiel steht. 

2. Viel Lärm um Nichts?

Das Gesetz befasst sich mit drei in der Verfassung geregelten Fragen:

1. Die Trennung der Berufswege von Richtern und Staatsanwälten 

Die jetzige Verfassung betrachtet beide Berufskategorien als nur funktionell unterschiedene Teile eines einheitlichen Justizapparats und erlaubt das Überwechseln von einem in den anderen Beruf. Damit wollten die Verfassungsgeber die Unabhängigkeit der Justiz, einschließlich der Staatsanwaltschaft von jeder anderen Staatsgewalt absichern. Die Trennung der Berufswege ist schon eine alte Forderung aus den Zeiten, als Silvio Berlusconi Ministerpräsident war. Berlusconi fühlte sich persönlich von der Staatsanwaltschaft „verfolgt“. Nicht nur die von ihm gegründete Partei „Forza Italia“, sondern auch deren weiter rechtsstehenden Koalitionspartner haben die „separazione delle carriere“ in ihre Programme geschrieben. 

Nun ist festzustellen, dass viele andere europäische Staaten, wie darunter auch Deutschland[1], die Staatsanwaltschaft als von den Richtern separaten Justizkörper ansehen und sogar die Weisungsgebundenheit der Staatsanwälte vorsehen, ohne dass dies als Beeinträchtigung der Unabhängigkeit der Justiz angesehen würde. An der bisherigen Weisungsunabhängigkeit in Italien, also der Autonomie der Staatsanwälte, will auch die geplante Verfassungsreform Italiens nichts ändern. Überdies haben mehrere „einfache“ Gesetze das Recht auf Überwechseln in den anderen Berufsweg eingeschränkt, und die Zahl der Richter, die Staatsanwälte werden, und umgekehrt, ist schon seit Jahren äußerst beschränkt. Angesichts dessen drängt sich die Frage auf, warum die Regierung von Giorgia Meloni und die rechte Mehrheit im Parlament so viel Wert auf die auf die Trennung der Berufswege legen und dafür sogar die Verfassung ändern wollen. 

2. Die Einrichtung einer gesonderten Selbstverwaltungsinstanz für Staatsanwälte

Die Verfassung, stets die Unabhängigkeit der Justiz im Auge, hat einen Hohen Rat der Justizverwaltung („Consiglio Superiore della Magistratura“, CSM), eingerichtet, der allein befugt ist, über die Einstellung, Versetzung und Beförderung, sowie die Einleitung von Disziplinarverfahren für Richter wie für Staatsanwälte, zu entscheiden. Der Staatspräsident ist Vorsitzender des Rats. Die Reform, in Übereinstimmung mit der beruflichen Trennung der Berufswege, will einen zweiten Hohen Rat für alle die Staatsanwaltschaft betreffenden Maßnahmen einrichten. Zudem sollen die Verfahren zur Wahl der Mitglieder beider Hohen Räte abgeändert werden, mit der Begründung, darüber den Einfluss der politisch orientierten „Strömungen“ innerhalb der Selbstverwaltungsorgane zurückzudrängen. Bisher werden die Mitglieder des CSM zum größeren Teil von allen Richtern und Staatsanwälten auf der Grundlage von Listen, zum kleineren Teil vom Parlament bestimmt. In Zukunft sollen die meisten Mitglieder der Hohen Räte unter allen Richtern bzw. Staatsanwälten ausgelost werden, die anderen Mitglieder sollen vom Parlament ernannt werden wie auch gegenwärtig, aber auch hier über ein Auslosungssystem aus vom Parlament verabschiedeten Listen von Universitätsprofessoren und Anwälten mit langer Berufserfahrung. Dass ein Zufallssystem die politische Ausrichtung und die Bildung von „Fraktionen“ innerhalb der Hohen Räte verhindern könne, wird von den Vertreter*innen des „No“ infrage gestellt. Das Gegenteil sei der Fall, sagen sie, denn die Liste wird von der Parlamentsmehrheit gewählt; also werden auch die „Ausgelosten“ eine der Mehrheit entsprechenden politische Orientierung haben[2]. Bei dem Auslosungssystem würde die individuelle Qualifikation keine Berücksichtigung finden.

Die Selbstverwaltung der Richter- und Staatsanwaltschaft, in ihrer italienischen Ausprägung, ist eine Besonderheit im internationalen Vergleich. In den EU-Mitgliedsstaaten besteht eine Vielfalt von Bestimmungen zur Zusammensetzung und Wahl von Richterräten sowie zur Ernennung von Richtern. Der Europäische Gerichtshof hat festgestellt, dass weder das Unionsrecht noch die Europäische Menschenrechtskonvention ein bestimmtes Modell vorschreiben, solange die Unabhängigkeit der Richter in ihrer Amtsführung gewahrt bliebe[3]. Allerdings haben die europäischen Gerichte ein allgemeines „Regressionsverbot“ ausgesprochen, d.h. nationale Justizreformen dürfen nicht hinter dem vorherigen Stand der Garantien für die Unabhängigkeit der Justiz zurückschreiten. Ob dieses Prinzip von der beabsichtigten italienischen Verfassungsreform verletzt wird, steht in Frage. Die Reform der Richter-Selbstverwaltung in Italien erscheint, für sich genommen, keine besonders einschneidende Veränderung des Status-quo zu sein und erklärt, auf der technischen Ebene, nicht den politischen Wirbel, den das Reformgesetz ausgelöst hat. 

3. Disziplinarmaßnahmen gegen Richter und Staatsanwälte

Nach den bisher gültigen Verfassungsvorschriften gehört das Disziplinarwesen in erster Instanz zu der Selbstverwaltung der Justizkörper, wird also vom CSM entschieden. Im Fall von Berufung ist eine besondere Kammer des Obersten Gerichtshofs zuständig. Nun soll ein neuer „Hoher Disziplinargerichtshof“ sowohl für Richter wie für Staatsanwälte eingerichtet werden, der auch in der Berufungsinstanz, wenngleich mit unterschiedlicher Besetzung, über Disziplinarmaßnahmen entscheiden soll, also unter Ausschaltung des Obersten Gerichtshofs. Der Europäische Gerichtshof hat sich vielfach mit der Frage beschäftigt, inwieweit Disziplinarmaßnahmen die richterliche Unabhängigkeit beeinträchtigen können. Insbesondere im Fall von Polen hat das Gericht festgestellt, dass die Abfolge von verschiedenen Gesetzen zur Justizreform, gerade auch im Hinblick der Einflussnahme der Regierung auf Sanktionen gegen Richter, mit dem im EU-Recht festgelegten Grundsatz der Unabhängigkeit der Justiz in Widerspruch stehen[4].

Die geplante Einrichtung eines eigenen Gerichts für Disziplinarmaßnahmen in Italien unterscheidet sich auf den ersten Anblick nicht sehr von z.B. dem deutschen „Dienstgericht des Bundes“[5] für Bundesrichter, bei dem – anders als bei den Landesdienstgerichten - nicht einmal eine zweite Instanz vorgeschrieben ist. Die Frage ist nur: warum soll es heute, nach fast 80 Jahren der Anwendung der bisherigen Verfassungsregelungen, notwendig sein, das Disziplinarwesen für Richter und Staatsanwälte zu reformieren? 

3. Man fühlt die Absicht, und man ist verstimmt… [6]

Die Oppositionsparteien, die Mehrzahl der Richtervereinigungen[7] und all die hunderttausende von Menschen, die sich für das „No“ engagieren, sind nicht nur verstimmt, sondern sehr besorgt. Was ist die eigentliche Absicht, die die Regierung und die Parlamentsmehrheit mit der Verfassungsänderung verfolgt? Wenn sich doch fast gar nichts ändert, wie die „Ja-Sager“ behaupten, warum dann der Aufwand, 7 Verfassungsartikel abzuändern, das Parlament ein Jahr lang mit dem Verfassungsgesetz zu beschäftigen, eine kostspielige Volksabstimmung zu organisieren und die Gesellschaft noch weiter zu polarisieren?

Eine mögliche Antwort ist, dass sich die Rechtsparteien 18 Monate vor den Parlamentswahlen 2027 eine Art Plebiszit für ihre Politik erwarten. Die Justiz ist allgemein in Italien nicht gut angesehen. Wer immer mit ihr zu tun hat, in Zivil-, Straf- oder Verwaltungsverfahren, leidet unter der unsäglichen Langsamkeit der Verfahren und Prozesse, die, in drei Instanzen, nicht selten mehr als 10 Jahre dauern. Die Überbelegung der Strafanstalten[8] sowie die Zahl der Selbstmorde und Selbstverstümmelungen in den Gefängnissen steigt ins Unerträgliche. Und viele Menschen hängen der von einigen Medien verbreiteten Idee an, dass „die Polizei heute die Kriminellen verhaftet und die Staatsanwälte und Richter sie morgen freilassen“. Eine „Reform der Justiz“, so könnte das Kalkül sein, würde daher bei der wählenden Bevölkerung, die mehrheitlich nicht so sehr auf das technisch-juristische Detail schaut, gut ankommen und einen großen „Si“-Sieg versprechen. 

In der Tat läuft die Propaganda der Rechten darauf hinaus. „Wer Italien liebt, wählt : Ja! Schluss mit den Berufswegen, die von den „Strömungen“ abhängen, und Schluss mit der Straffreiheit für Richter“, schreibt die faschistoide Casa Pound auf ihr Wahlplakat[9]. Und die Jugendorganisation von Melonis Partei Fratelli d’ Italia: „Die Zentren für Asylbewerber in Albanien sind ein Modell für Europa, aber nicht für gewisse politisierte Richter. Die Regierung schickt die klandestinen Migranten nach Albanien. Die rote Richterschaft verhindert das. Willst du das ändern? Ja! Reform!“[10] Der Justizminister Carlo Nordio, federführend für das Verfassungsgesetz und dessen erster Verteidiger, hat sich Stimmen anderer zu eigen gemacht, die den gegenwärtigen CSM als ein „Wurmnest“, einen „Kuhmarkt“ qualifizieren[11].

Die Mehrheitspartei im Parlament erklärt offen, dass es sich um ein Gesetz „gegen die roten Talare“ handelt; um die mögliche Ausschaltung nicht genehmer Richter. Das ist schwer in Einklang zu bringen mit der Tatsache, dass in der Begründung des Gesetzentwurfs für notwendig erachtet wird, in 8 Artikeln zu unterstreichen, dass die Verfassungsänderung die Unabhängigkeit der Justiz nicht beeinträchtigen wird – vermutlich, um Urteilen des Verfassungsgerichtshofs und/oder des EuGH vorzubeugen, die das Gesetz annullieren könnten. Wer in der öffentlichen Debatte behauptet, die Reform würde die Unabhängigkeit der Richter einschränken, wird vom Justizminister der populistischen Diffamierung, gar der „Blasphemie“, beschuldigt.

Für Nordio ginge es bei der Reform überhaupt nicht um die politische Einflussnahme auf die Justiz, sondern umgekehrt darum, zu verhindern, dass die Justiz sich in die politischen Entscheidungen der Exekutive einmische. Dies solle durch das neue Wahlsystem der Mitglieder beider CSM und der Ausschaltung der politisch orientierten „Strömungen“ unterbunden werden.

Dieses Argument verdreht allerdings die Tatsachen. Die Regierung verurteilt immer wieder die Urteile, die nicht in ihr politisches Konzept passen. Die Urteile werden aber nicht vom CSM geschrieben, sondern von einzelnen Richtern*innen und Richterkollegien, die sich auf geltende nationale, internationale und europäische Gesetze berufen, und an denen die geplante Reform nichts ändert. Die gebrandmarkte „politische Einmischung“ der Richter*innen und der Staatsanwält*innen besteht in Wirklichkeit darin, dass die Justiz durch ihre Spruchpraxis ihre Unabhängigkeit von der politischen Orientierung der Exekutive und der Legislative ausdrückt, insbesondere – aber nicht nur – in Fragen von Migration und Seenotrettung. 

Die Besorgnis derer, die das Verfassungsgesetz ablehnen, gründet sich auch auf dessen zahlreiche Verweisungen auf Ausführungsgesetze, vor allem hinsichtlich der Verfahren zur Auslosung der Mitglieder der Hohen Räte und des Disziplinargerichtshofs. Die Regierung will diese Gesetze noch in der jetzigen, im Herbst 2027 auslaufenden Legislaturperiode verabschieden, also mit der Parlamentsmehrheit der Rechtsparteien. 

4. Kontext

Der Konflikt zwischen Regierung und Justiz ist eines der Hauptthemen der politischen Auseinandersetzung in Italien seit Beginn der Meloni-Regierung im Oktober 2022.  Wenn die Rechts- oder Verfassungswidrigkeit einer Maßnahme festgestellt wird, an der die Regierung ein besonderes politisches Interesse hat, werden die Richter der politischen Einflussnahme, der ideologischen Ausrichtung ihrer Urteile oder gar als „Kommunisten“ beschuldigt. Persönliche Angriffe auf einzelne Richter und Staatsanwälte durch Regierungsmitglieder und Spitzenpolitiker der Mehrheitsparteien sind keine Seltenheit[12].

In 2025 sind die Richter des Obersten Rechnungshofs (Corte dei Conti) wegen politischer Ausrichtung gebrandmarkt worden, als sie einen Teil der Finanzierung des Brückenbaus von Kalabrien nach Sizilien für unzulässig erklärt hatten. Das Brückenprojekt ist vor Allem der Lega und ihrem Vorsitzenden Matteo Salvini besonders am Herzen gelegen, und Meloni benutzt diesen Umstand, um der Lega Zugeständnisse auf anderen Gebieten abzuhandeln. Selbst die Richter des Obersten Gerichtshofs sind diskreditiert worden, weil sie per Rechtsprechung den von einem Gesetz aus 2024 praktisch abgeschafften humanitären Rechtsschutz für Flüchtlinge wieder eingeführt haben, im Hinblick auf internationale menschenrechtliche Verpflichtungen. Für den Präsidenten des Obersten Gerichtshofs Pasquale D’Ascola ist „der persönliche Angriff auf einzelne Richter unerträglich und diskreditiert die rechtsprechende Funktion insgesamt“[13].

In der Tat hat die Justiz wiederholt, besonders in den Jahren der Meloni-Regierung, Gesetze in einer Weise ausgelegt, dass sie mit der Verfassung sowie dem europäischen und internationalem Recht in Einklang gebracht werden. Dies genau ist die Aufgabe der Richter in einem Rechtsstaat, und wer sie dafür anfeindet und bestrafen will, muss sich den Verdacht von Demokratie-Feindlichkeit gefallen lassen.

Im Februar 2026 hat das Gericht in Catania das Innenministerium zur Zahlung von 76.000 Euro Schadensersatz an die Seenotrettungs-Organisation Sea Watch verurteilt, da deren von der deutschen Kapitänin Carola Rackete kommandierte Schiff „Sea Watch 3“ tagelang unrechtmäßig an der Einfahrt in einen italienischen Hafen gehindert wurde. Daraufhin erklärte sich Meloni „wirklich sprachlos“, und für den stellvertretenden Regierungschef Matteo Salvini ist “dieses Urteil eine Prämierung dafür, dass das Schiff gewaltsam ein Verbot der Regierung missachtet hat, daher „Si“ im Referendum, ein Votum gegen diese Un-Justiz“[14].

Vor dem Hintergrund des in diesen letzten Wochen bis zum Referendum täglich heftiger werdenden Streits zwischen den Befürwortern des „No“, unter ihnen die ganz überwiegende Zahl der Richter und Verfassungsrechtler, und des „Si“ zeichnet sich in der Tat eine Entscheidung von weitreichender politischer Bedeutung ab. Meloni hat vorsorglich erklärt, dass sie im Fall des Sieges des „No“ keinesfalls zurücktreten werde. Ihre Innen- und Justizpolitik wäre aber deutlich angeschlagen und das politische Überleben des Justizministers ungewiss. Die Umfragen Anfang März 2026 verzeichnen eine knappe Mehrheit der Gegner der Verfassungsänderung, während noch im Dezember 2025 das „Si“ deutlich vorne lag. 

Die Bedeutung der Wahl geht aber über das innenpolitische Spektrum hinaus und betrifft auch die Stellung der Meloni-Regierung in Europa. Die hat kein Interesse daran, dass der Eindruck entstünde, Italien wolle die Unabhängigkeit der Justiz, wie in Polen und Ungarn, einschränken und rechtsstaatliche Grundsätze aufgeben. Eine Mehrheit für das „Si“ würde denjenigen Recht geben, die genau dies befürchten.