Der Asyl- und Migrationspakt trifft in Kraft – was bedeutet das für Italien?

Das Europaparlament hat am 14. Mai 2024, in letzter Minute vor den Europawahlen und massiv vom EU-Rat gedrängt, 10 Gesetzentwürfe zum Asyl- und Migrationsrecht nach insgesamt 8 Jahren Beratung verabschiedet. Mit diesem „Neuen Pakt“ soll, wie die EU-Kommissionspräsidentin sagte, ein „fresh start“ der von allen Seiten als unbefriedigend angesehenen gemeinsamen Migrationspolitik gemacht werden. Zwei Jahre danach, am 12. Juni 2026, werden die die neuen Regelungen in Kraft treten und müssen in allen EU-Mitgliedsstaaten angewandt werden.

Kurz rekapitulierend: die Gesamttendenz des Pakts ist, auf der einen Seite, „mehr Europa“. Durch die Umwandlung der bisherigen Richtlinien in Verordnungen[1], die für die Mitgliedsstaaten unmittelbar verbindlich, soll die Möglichkeit nationaler Alleingänge auf ein Minimum beschränkt werden. Auf der anderen Seite sollen die Ungleichgewichte der einzelnen Länder bezüglich der Aufnahme von Asylbewerbern, vor allem durch die geographische Lage hervorgerufen, durch Solidaritätsmaßnahmen, einer Art „Lastenausgleich“, ausgeglichen werden.

Die erklärten Ziele dieses „neuen Starts der EU-Asyl- und Migrationspolitik[2] sind: Eindämmung irregulärer Zuwanderung und des „Missbrauchs“ des Asylrechts; Unterbindung ungenehmigter Weiterwanderung von Geflüchteten vom Ersteinreise- in ein anderes EU-Land; Abschreckung von Geflüchteten, sich auf den Weg in die EU zu begeben; Einbindung von Drittstaaten in das Asyl- und Migrationsmanagement; verschärfte Kontrollen durch Datenerhebung und Vernetzung der verschiedenen Datenbanken; Einreiseerleichterung für hochqualifizierte, von den einheimischen Arbeitsmärkten benötigte Migranten.

Um das zu erreichen, sind die fünf traditionellen Säulen des Migrations- und Asylrechts – das Schengen-System, das Dublin-System, das Asylverfahren, die Qualifizierung für internationalen Rechtsschutz und die Aufnahme von Asylbewerbern – in teilweise einschneidender Weise abgeändert worden. Hinzu kommen neue Bereiche: die Verordnung zu Krisensituationen, in denen grundlegende Verfahrensgarantien zeitweise außer Kraft gesetzt oder eingeengt werden; ein detailliertes Screening- und Datenerhebungs-Verfahren an den EU-Außengrenzen. Und schließlich, um etwas zu tun für die Öffnung legaler Zugangswege von Geflüchteten in die EU, eine Rahmenrichtlinie zu Resettlement und humanitärer Aufnahme. Dies ist allerdings das einzige Regelwerk des Pakts, an das die Mitgliedsstaaten nicht gebunden sind, sondern frei entscheiden, ob sie überhaupt, und gegebenenfalls in welchem Umfang, humanitäre Einreisevisa ausstellen und sich an den Programmen beteiligen wollen. Daher der Ausdruck „Rahmen“-Richtlinie.

Noch vor dem Inkrafttreten des Pakts sind bereits weitere restriktive EU-Gesetze zu Migrationsfragen verabschiedet oder von der Kommission vorgeschlagen worden: die Erweiterung der Möglichkeit, dem „Schengen“-Grundgedanken und der Maxime „mehr Europa“ widersprechend, Kontrollen an den EU-Binnengrenzen, auch für längere Zeiträume, wieder einzuführen. Weiterhin, in Abänderung der gerade vorher erst verabschiedeten Asylverfahrens-Verordnung, den Begriff der „sicheren Drittländer“, in die Asylbewerber ohne eine vorherige Prüfung des Asylgesuchs abgeschoben werden können, auch auf solche Staaten auszudehnen, mit denen die EU oder ein Mitgliedsstaat entsprechende Abkommen abgeschlossen habe Dies gilt auch dann, wenn der Asylbewerber keinerlei Verbindung zu dem Land, irgendwo auf der Welt, hat und dort nicht einmal durchgereist war. Gleichzeitig ist das Konzept der „sicheren Herkunftsländer“ auch auf solche ausgedehnt worden, in denen Teile des Landes als nicht sicher eingestuft werden, oder in denen bestimmte Bevölkerungsruppen von der generellen Vermutung der „Sicherheit“ ausgeschlossen sind. Auf dieser Grundlage hat dann die EU im Februar 2026 eine verbindliche Liste der „sicheren Herkunftsländer“ verabschiedet.[3] Und schließlich, im Rahmen des Kommissionsvorschlags zur Reform der Rückkehr-Richtlinie, soll die Rechtsgrundlage dafür geschaffen werden, dass abzuschiebende Migranten in geschlossene Zentren in Drittländern ausgeschafft werden können. In der Strategie der Externalisierung sollen auch zu diesem Zweck Abkommen mit nicht- EU-Staaten abgeschlossen werden. Ein Geschenk für die Meloni-Regierung, die dadurch ihren viel diskutierten Albanien-Deal[4], zumindest auf der juristischen Seite, retten kann, aber auch für andere Mitgliedsstaaten, die dabei sind, diese Lösung des „Rückkehr-Problems“ zu verfolgen.

Am Anfang stand die Zahl

Es waren die Zahlen der Geflüchteten, vornehmlich aus Syrien, Afghanistan und Irak, die die „größte europäische Flüchtlingsbewegung nach dem Zweiten Weltkrieg“[5] in 2015/16 ausgelöst hat. Es waren damals insgesamt circa 1,7 Millionen, das entspricht knapp einem Drittel der Zahl der Geflüchteten aus der Ukraine[6], die die EU nach 2022 aufgenommen hat. Das wirft die Frage auf, warum die 2015- Krise einen solch außerordentlichen Aktionsdrang in den Jahren danach provoziert hat: das EU-Abkommen mit der Türkei 2016, dem „Mutterabkommen“ aller Externalisierung; die Vorschläge der EU-Kommission zu einer grundliegenden Reform des gesamten europäischen Asylrechts 2016, der Grundlage des dann 2020 vorgelegten Neuen Pakts; die von der EU abgedeckten und teilweise finanzierten Abkommen Italiens mit Libyen 2017; die EU-Migrationsverträge mit allen südlichen und östlichen Mittelmeerstaaten zwischen 2023 und 2025 bis hin zu der Verabschiedung des Pakts 2024 – immer wurde mit der Notwendigkeit argumentiert, die Zahlen irregulärer Einreisen von Drittstaatsangehörigen und das Volumen der Asylanträge zurückzuschrauben.

Bei den Asylstatistiken ist es ähnlich wie bei den Börsennotierungen: sie gehen mal hoch, mal runter, und dann wieder hoch. Aber nicht nur die Gründe für die Schwankungen sind sehr verschieden, sondern auch die Frage, welche Parameter gelten sollen für die Einschätzung, was „hoch“ oder „niedrig“ bei den Zahlen bedeutet. Die Externalisierung, vor allem die Finanzierung der türkischen, libyschen und tunesischen Küstenwacht und die militärische Blockierung der „Balkan-Route“ haben für einige Jahre, von 2017-20, die Zahl der Asylbewerber in der EU in der Tat erheblich gemindert. Dann kam die Covid-Epidemie, 2020-22, die die Einreise in die EU weiter erschwerte. Aber 2023 und 2024 haben wieder, pro Jahr, über eine Million Menschen einen Asylantrag in den EU-Ländern gestellt. In dem Zeitraum wurde in Brüssel der Neue Pakt verhandelt. Seit 2025 ist erneut ein Rückgang von 27% der Zahlen des Vorjahres erfolgt, nicht zuletzt wegen der Beendigung des Bürgerkriegs in Syrien, aber wohl auch als Folge massiver erzwungener Rückkehr von Flüchtlingsbooten nach Tunesien, Libyen, Marokko, Mauretanien, ein „Erfolg“ der Externalisierungspolitik. Angesichts des weiteren Rückgangs der Zahlen zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Neuen Pakts, sowie der öffentlichen Aufmerksamkeit auf die Krisen und Kriege im Vorderen Orient, Iran und der Ukraine steht die „Asylkrise“ nicht mehr ganz oben auf der Tagesordnung der Medien und der Politik. Die dramatische Erosion des Asylrechts, die angesichts des Inkrafttretens des Neuen Pakts, für lange Zeit bestehen bleiben wird, findet relativ wenig Beachtung.

Italien- Der Neue Pakt wird rechts überholt

Zwar kam Italien 2025 mit 19% der Gesamtzahl der Asylbewerber in der EU auf den zweiten Platz in der EU-Asylstatistik, gleich nach Spanien (21%) und, zum ersten Mal, vor Deutschland und Frankreich (beide 17%). Das war aber, wegen der verfahrensbedingten Zeitverschiebung, den massiven Bootsankünften in den Jahren 2023/24 geschuldet. Die sind jedoch seit 2025, und, noch stärker, im ersten Quartal 2026, deutlich zurückgegangen was sich auf die Zahl der Asylbewerber auswirken wird, die ganz überwiegend über das Meer nach Italien kommen. Gleichzeitig ist die Zahl der Toten und Vermissten im zentralen Mittelmeer, im Verhältnis zu der Zahl der Ankünfte in Italien und Malta, dramatisch angestiegen.[7] Es bleibt abzuwarten, wie sich die Krisen im Vorderen Orient und im Sudan sowie die Minderung internationaler humanitärer Hilfe für Geflüchtete in Erstaufnahmeländern wie Ägypten, Niger und Tschad auswirken werden.

Die geschürte Angst vor und die Abwehr gegen Geflüchtete und Migranten sind ein zentrales und unverzichtbares ideologische Argument für rechte und extrem-rechte Parteien und, in Italien, auch der Regierung. Unabhängig von der realen Situation haben daher die gegenwärtig zurückgehenden Zahlen keinen unmittelbaren Einfluss auf politische Ansichten und Entscheidungen.

Italien muss, wie alle anderen Mitgliedsstaaten, vor Juni 2026 ein nationales Programm zur Umsetzung und Durchführung aller Bestimmungen des Pakts vorlegen und der EU-Kommission zuleiten. Die Kommission hat den Mitgliedsstaaten empfohlen, bei der Ausarbeitung des Plans auch zivilgesellschaftliche Organisationen zu konsultieren. Viele Länder haben das gemacht, Italien nicht. Daraufhin hat ein Konsortium von NGOs das Regionale Verwaltungsgericht in Rom angerufen, um Zugang zu den Regierungsplänen zu erzwingen. Das Gericht hat im Februar 2026, auf Grundlage des „Transparenzgesetzes“, auch „Glasnost-Gesetz“ genannt, die Offenlegung angeordnet, von einer Konsultation kann aber keine Rede sein. Inzwischen hat die Regierung einen Gesetzentwurf vorgelegt[8], in dem das Parlament der Regierung die Vollmacht erteilen soll, die Durchführung aller 10 neuen Verordnungen des Pakts per Dekret zu regeln, unter Beachtung bestimmter Vorgaben. Angesichts des Zeitdrucks für die Verabschiedung des Entwurfs, der eine eingehende parlamentarische Diskussion nicht erlaubt, hat die Regierung die Gelegenheiten benutzt, eine Reihe von restriktiven Neuregelungen zum Migrations- und Asylrecht in den Entwurf zu integrieren, die vom EU-Recht gar nicht verlangt werden.

Demnach soll die Regierung ermächtigt werden, in einer Situation besonderen Migrationsdrucks, oder aus Gründen öffentlicher Ordnung oder Sicherheit, eine Seeblockade zu verhängen, wonach Schiffen und Booten die Einfahrt in die Hoheitsgewässer untersagt werden kann. Die auf den Schiffen anwesenden Geflüchteten und Migrant, in erster Linie die aus Seenot geretteten, sollen von hoher See in aufnahmebereite Drittländer ausgeschafft werden, mit denen Italien entsprechende Abkommen getroffen hat. Von dort soll dann, wenn möglich, die Abschiebung in die Herkunftsländer erfolgen. Die Zeitdauer der Blockade, zunächst auf einen Monat beschränkt, kann bis zu 6 Monaten verlängert werden. Zuwiderhandlungen der Schiffskapitäne und der Reedereien sollen mit Bußgeldern von 10.000 bis 50.000 Euro bestraft, im Wiederholungsfall können die Schiffe beschlagnahmt werden.

Der Gesetzesentwurf sieht weiterhin vor, den nationalen humanitären Rechtsschutz, „spezieller Rechtsschutz“ genannt, in einer Weise einzuschränken, die der Abschaffung dieses Rechtsinstituts gleichkommt. Betroffen werden vor allem Asylbewerber, deren Antrag auf internationalen Rechtsschutz abgelehnt ist, denen aber aus Gründen des Menschenrechts auf familiäres und privates Leben[9], im Hinblick auf einen gewissen Grad von de facto-Integration in Italien, ein humanitäres Aufenthaltsrecht zugesprochen worden war[10]. Zehntausenden von Asylbewerbern, in erster Linie aus Bangladesch, Pakistan und Nigeria, sind seit 2021[11] spezieller Rechtsschutz zugestanden worden. In 2025 haben in Italien nur 6% der Asylbewerber die Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft erhalten, 11% subsidiären Rechtsschutz, aber 13%, 10.730 Personen, den speziellen Rechtsschutz[12]. Der Gesetzentwurf, eigentlich als Programm der Umsetzung der Regeln des Neuen Pakts präsentiert, knüpft die Beachtung des Schutzes des familiären und privaten Lebens an eine Reihe von absurd anmutenden Voraussetzungen. So muss in Zukunft der Nachweis 5-jährigen legalen Aufenthalts in Italien, ausreichenden Wohnraums, finanzieller Unabhängigkeit und guter Sprachkenntnis erbracht werden. Da es sich um eine in das volle Ermessen der Mitgliedsstaaten gestellte Angelegenheit handelt, dürfte keine Verletzung von EU-Recht vorliegen.

Grenzfälle der Humanität - das Asylverfahren an der Grenze

Die wohl einschneidendste Veränderung, die sich für Italien aus dem Inkrafttreten des Neuen Pakts ergibt, wird das Asylverfahren an der Grenze sein. Das ist zwar schon jetzt im Asylverfahrensgesetz vorgesehen, aber unter anderen Bedingungen und jedenfalls nur vereinzelt angewandt. Nun, mit der neuen EU-Verfahrensverordnung, wird das Grenzverfahren obligatorisch für alle Asylbewerber, die zu den Nationalitäten gehören, für die es im EU-Durchschnitt im Vorjahr eine Anerkennungsquote von weniger als 20% in erster Instanz[13] gegeben hatte, sowie für diejenigen, die unrichtige Angaben über ihre Person oder die Asylgründe machen. Während der Dauer des Grenzverfahrens, 3 Monate, im Fall einer „Migrationskrise“, auch 4 Monate, besteht die rechtliche Fiktion der Nicht-Einreise in die EU, und die persönliche Freiheit kann, und wird im Regelfall, in geschlossenen Aufnahmezentren entzogen werden. Bei negativer Bescheidung des Asylgesuchs wird, in demselben Rechtsakt, die Abschiebung verfügt. Eine Berufung, die innerhalb von maximal 10 Tagen – statt, wie im Normalverfahren 1 Monat -eingelegt werden muss, hat nicht automatisch eine aufschiebende Wirkung der Abschiebung zur Folge. In den letzten Jahren gehörte die deutliche Mehrzahl aller Asylbewerber in Italien zu der „20-Prozent-Gruppe“: an den ersten Stellen der Statistik standen die Bewerber aus Bangladesch, Peru, Pakistan und Ägypten. Die jetzige Kapazität der „Hot Spots“ und ähnlicher grenznaher geschlossener Zentren ist bei weitem nicht ausreichend, um zehntausende von Asylbewerbern unterzubringen. Also werden, wie „ausnahmsweise“ von der EU-Verordnung zugelassen, auch andere, über das ganze Land verteilte Hafteinrichtungen belegt werden, selbst wenn es schwierig ist, dann noch von „Grenzverfahren“ zu reden. Dies wird nicht nur schwer kontrollierbare chaotische Zustände bewirken, sondern auch Rechtsberatung und anwaltliche Vertretung weiter erschweren.

Gegenüber dem Asylverfahren an der „Grenze“ werden das neue, im Kern allerdings unveränderte „Dublin-System“, von Italien ohnehin seit 2023 ausgesetzt, sowie die damit verbundenen „Solidaritätsmaßnahmen“, eine untergeordnete Rolle spielen: einer großen Zahl von Asylbewerbern wird es, weil eingeschlossen, physisch unmöglich gemacht, in andere EU-Länder weiterzuwandern. Das genau ist die Folge, die von Ländern wie Deutschland und Frankreich, die keine sensiblen Außengrenzen haben und für die das Asylverfahren an der Grenze praktisch keine Rolle spielt, beabsichtigen: kein Zustrom mehr von Asylbewerbern aus Italien, Griechenland, Spanien. Ein neuer Anfang. Das „Asylproblem“ wird weitgehend, wenn nicht schon von Drittstaaten, dann doch von den südlichen und östlichen Mitgliedsstaaten, an deren Grenzen Asylbewerber ankommen und eingeschlossen werden, es sei denn, sie kommen aus Ländern, für die keine Visapflicht besteht, aber das sind im Wesentlichen nur die Länder des westlichen Balkans sowie Ukraine, Venezuela, Kolumbien, und wenige andere.

Mustafa – ein „Grenzfall“[14]

Mustafa, Tunesier, ist in einer Gewerkschaft tätig, deren Aktivitäten jetzt verboten sind. Nachdem einige Kollegen schon verhaftet worden sind, fürchtet Mustafa um seine Freiheit und flieht. Legal kann er nicht ausreisen, und schon gar nicht legal in die EU einreisen. Er bezahlt Schlepper für die Überfahrt nach Italien, gerät in Seenot, wird gerettet, in Lampedusa ausgeschifft. Dort stellt er einen Asylantrag. Da er zu einer Nationalität mit weniger als 20% Anerkennung des Rechtsschutzes in der EU gehört, zudem aus einem sicheren Herkunftsland stammt und aus Seenot gerettet ist, kommt er in das Asylverfahren an der Grenze, wird in den Hot Spot Lampedusas eingewiesen, von wo er einen telefonischen Kontakt mit einem Anwalt in Agrigento bekommt, dem er seine Fluchtgründe erklärt, ohne Mithilfe eines so schnell nicht verfügbaren Dolmetschers. In den wenigen Tagen vor der Anhörung bei der Asylkommission in Lampedusa ist es Mustafa, der keine Papiere auf die Bootsfahrt mitgenommen hatte, nicht möglich, seine Angaben zu beweisen. Dem Anwalt ist es auch logistischen Gründen nicht möglich, bei der Anhörung Beistand zu leisten. Mustafa, gestresst von dem Bootsunglück, der Todesangst auf dem Meer wenige Tage zuvor, ist verängstigt, unsicher, widerspricht sich. Sein Asylantrag wird abgelehnt. Gleichzeitig wird seine Abschiebung verfügt. Sein Anwalt geht in Berufung, kann aber, in 5 Tagen[15], keine neuen Argumente oder Belege einbringen. Die Richterin beim zuständigen Gericht in Palermo lehnt ohne weitere Anhörung Mustafas den Antrag auf aufschiebende Wirkung ab Die Rückschiebung wird per Flug von Palermo nach Tunis vollzogen. Dort wird er bei Ankunft verhaftet. Einige Wochen später erkennt das Gericht in Palermo im Hauptverfahren die GFK-Flüchtlingseigenschaft Mustafas an. Angesichts der guten Beziehungen Italiens zu Tunesien werden keine Anstrengungen gemacht, Mustafa nach Italien zurückkehren zu lassen. Ein Gericht in Sfax verurteilt Mustafa zu 5 Jahren Gefängnis wegen staatsfeindlicher Umtriebe.   

Der Aufschrei der Zivilgesellschaft  

Sowohl auf europäischer wie auf italienischer Ebene haben sich hunderte von zivilgesellschaftlichen Organisationen einmütig gegen den Neuen Pakt ausgesprochen. Vor der endgültigen Abstimmung im Mai 2024 haben sie das Europäischen Parlament aufgerufen, die Zustimmung zu verweigern[16]. Der Europäische Rat für Flüchtlinge und Exilierte (ECRE), in Vertretung von über 100 für das Asylrecht engagierten NGOs, sieht voraus, dass unter den neuen Grenz- und beschleunigten Verfahren weniger Menschen ihr Schutzbedürfnis anerkannt sehen werden. Die Möglichkeit, gerichtlich gegen negative Entscheidungen vorzugehen, wird verringert werden[17]. Das italienische Konsortium “Tavolo Asilo”, in dem 26 Organisationen vertreten sind, u.a. die Dachgewerkschaft CGIL, Ärzte ohne Grenzen (MSF), und die Stiftung Migrantes der Katholischen Bischofskonferenz, spricht vom “Requiem für das Asylrecht in Europa” und befürchtet die Anwendung institutioneller Gewalt, vor allem im Augenblick ihrer Einreise, gegenüber Personen, die eigentlich Hilfe, Aufnahme und Beachtung ihrer individuellen Vulnerabilität benötigen[18]. Angesichts der im Februar 2026 von der EU beschlossenen Neudefinition der “sicheren Drittländer” und der Aufstellung einer EU-Liste der “sicheren Herkunftsländer” befürchtet die Vereinigung von Asyl- und Migrationsanwälten ASGI, dass das Asylrecht “schrittweise seiner individuellen Dimension beraubt wird, indem die Prüfung der Einzelschicksale durch die standardisierten Annahmen von Sicherheitsrisiken, Automatismen und beschleunigten Verfahren ersetzt werden”[19].

Es ist abzusehen, dass die Umsetzung und Durchführung des Neuen Pakts in Italien zu einer großen Zahl von gerichtlichen Rechtsstreitigkeiten führen wird. Die Verfassung[20] garantiert das Recht auf Asyl, das zwar, laut Rechtsprechung, in Übereinstimmung mit EU-Recht auszulegen ist, aber in seinem Grundbestand nicht angetastet werden darf. Italienische Gerichte werden vermutlich auch verstärkt den EUGH anrufen zur Klärung der Frage, ob Bestimmungen des Pakts, vor allem solche, die die persönliche Freiheit beschneiden oder zu menschenrechtswidrigen Bedingungen führen, mit der EU-Grundrechtecharta im Einklang stehen.