Il patto sulla migrazione e l’asilo entra in vigore – quali conseguenze per l’Italia?

Dopo otto anni di consultazioni, il 14 maggio 2024 − ultimo momento utile prima delle elezioni europee − il Parlamento europeo, su forti pressioni del Consiglio europeo, ha approvato 10 atti legislativi sulla migrazione e il diritto d’asilo, un patto che, secondo la Presidente della Commissione europea, segnerebbe un “nuovo inizio” per la politica migratoria dell’Unione, fin qui considerata universalmente inadeguata. Il 12 giugno 2026, a distanza di due anni, entreranno in vigore le nuove regole, alla cui applicazione sono vincolati tutti gli Stati membri. 

Ricapitolando, il disegno del nuovo patto si configura, da una parte, come “più Europa”: quelle che finora erano direttive diventano regolamenti,^[1] pertanto immediatamente vincolanti per gli Stati membri, così da ridurre al minimo la possibilità che ciascuno Stato intraprenda iniziative autonome. D’altra parte il patto dovrebbe compensare gli squilibri − dovuti in particolare alla posizione geografica − tra singoli Stati rispetto all’accoglienza delle persone richiedenti asilo attraverso misure di solidarietà, ovvero una sorta di “ripartizione degli oneri”. 

Questo “nuovo inizio” per le politiche europee in materia di migrazione e asilo^[2] ha i seguenti obiettivi: il contenimento dell’immigrazione irregolare e dell’“abuso” del diritto d’asilo; la prevenzione dei movimenti secondari non autorizzati delle persone richiedenti asilo dal paese UE di primo ingresso ad altri Stati membri; la dissuasione delle persone richiedenti asilo dall’intraprendere il viaggio verso l’Unione Europea; la cooperazione con paesi terzi per la gestione della migrazione e dell’asilo; l’inasprimento degli accertamenti all’ingresso (attraverso la raccolta dati e la messa in rete di banche dati); l’agevolazione dell’ingresso di persone migranti altamente qualificate per soddisfare i bisogni dei mercati del lavoro nazionali. 

Per raggiungere questi obiettivi sono stati modificati − a tratti in profondità − i cinque pilastri tradizionali del diritto della migrazione e dell’asilo (ovvero il sistema Schengen, il sistema Dublino, la procedura d’asilo, i criteri di riconoscimento della protezione internazionale e l’accoglienza dei richiedenti asilo) e sono stati introdotti alcuni elementi di novità. Tra questi figurano il regolamento sulle situazioni di crisi, in cui si prevede la temporanea sospensione o deroga di garanzie procedurali fondamentali, una rigorosa procedura di accertamenti e rilevamento dati alle frontiere esterne dell’Unione Europea e, infine, una direttiva quadro sul reinsediamento e la protezione umanitaria. Quest’ultima costituisce un tentativo di fornire vie legali per l’ingresso nell’UE delle persone richiedenti asilo, ma è l’unico elemento del patto a non essere vincolante per gli Stati membri, ai quali spetta la prerogativa di decidere se e in quale misura rilasciare visti d’ingresso umanitari e partecipare ai programmi previsti. Ecco perché viene definita una direttiva “quadro”.

Prima ancora dell’entrata in vigore del patto la Commissione aveva approvato o proposto ulteriori norme europee di natura restrittiva su questioni inerenti all’immigrazione. Innanzitutto è stata ampliata la possibilità di reintrodurre controlli alle frontiere interne, anche per periodi prolungati, contravvenendo al principio ispiratore del “sistema Schengen” e alla massima “più Europa“. In secondo luogo, in deroga al regolamento sulle procedure d’asilo già approvato, è stato esteso il concetto di “paese terzo sicuro”: adesso, una persona richiedente asilo può essere respinta senza previo esame della richiesta d’asilo verso uno qualsiasi dei paesi con cui l’Unione o uno Stato membro abbiano siglato accordi, anche qualora non abbia con esso alcun legame e non lo abbia neppure attraversato. Contestualmente diviene possibile annoverare tra i “paesi terzi sicuri” anche paesi in cui porzioni di territorio siano classificate come non sicure o in cui la presunzione generale di “sicurezza” escluda determinati gruppi di popolazione. Sulla base di questi criteri, nel febbraio 2026 l’UE ha approvato un elenco vincolante di “paesi di provenienza sicuri”.^[3] Infine, la Commissione ha proposto una riforma della direttiva rimpatri nel tentativo di dare fondamento giuridico al trasferimento delle persone da rimpatriare in centri di detenzione siti in paesi terzi. Questa strategia di esternalizzazione prevede a tal fine anche appositi accordi con paesi extraeuropei, un vero e proprio assist al governo Meloni − che riesce così a salvare, almeno dal punto di vista giuridico, il suo controverso accordo con l’Albania^[4] − ma anche ad altri Stati membri che si apprestano a risolvere in maniera analoga il “problema dei rimpatri”. 

In principio erano i numeri

Nel 2015/16, a scatenare la “più grande ondata di rifugiati in Europa dopo la Seconda guerra mondiale”^[5] è stato il gran numero di profughe e profughi provenienti soprattutto da Siria, Afghanistan e Iraq. Erano circa 1,7 milioni di persone − che non equivalgono neanche a un terzo delle profughe e dei profughi provenienti dall’Ucraina^[6] che l’UE ha accolto a partire dal 2022. E allora perché la crisi del 2015 ha dato il via ad anni di frenetica attività? Nel 2016 l’UE ha stipulato un accordo con la Turchia che ha dato il via a tutte le esternalizzazioni; nel 2016 la Commissione ha proposto una riforma integrale del diritto d’asilo che sta alla base del nuovo patto presentato nel 2020; nel 2017 l’Italia ha stipulato un accordo con la Libia, appoggiato, e in parte finanziato, dall’Unione Europea; tra il 2023 e il 2025 l’UE ha stipulato accordi sull’immigrazione con tutti i paesi delle sponde meridionali e orientali del Mediterraneo; infine, nel 2024 è stato approvato il nuovo patto. Ogni volta si sosteneva che fosse necessario ridurre il numero di ingressi irregolari di cittadine e cittadini provenienti da paesi terzi nonché il volume delle richieste d’asilo. 

Le statistiche sull’asilo ricordano le quotazioni in borsa: prima salgono, poi scendono, poi salgono di nuovo. Ma a determinare queste oscillazioni sono fattori molto diversi, come diversa è anche la questione di quali parametri dovrebbero essere utilizzati per definire “alti” o “bassi” determinati numeri. Per alcuni anni (dal 2017 al 2020), l’esternalizzazione e, soprattutto, il finanziamento delle guardie costiere turche, libiche e tunisine, nonché il blocco militare della “rotta balcanica” hanno fatto sì che il numero dei richiedenti asilo nell’Unione Europea diminuisse significativamente; successivamente il Covid-19 (2020-22) ha reso ancora più difficile l’ingresso nell’UE. Tuttavia, nel 2023 e nel 2024 le richieste d’asilo negli Stati membri hanno nuovamente superato la soglia di un milione l’anno mentre contestualmente a Bruxelles veniva negoziato il nuovo patto. Nel 2025 è stata registrata nuovamente una diminuzione del 27% rispetto ai numeri dell’anno precedente − il che si deve specialmente alla fine della guerra civile siriana, ma probabilmente anche a un “successo” della politica di esternalizzazione, ovvero al massiccio respingimento di imbarcazioni verso Tunisia, Libia, Marocco e Mauritania. Dati i numeri ancora in calo al momento dell’entrata in vigore del nuovo patto e dal momento che l’opinione pubblica si sta concentrando sulle crisi e le guerre in Medioriente, Iran e Ucraina, la “crisi dei rifugiati” ha cessato di essere una priorità dell’agenda politico-mediatica. È così che la drammatica erosione del diritto d’asilo − destinata a protrarsi ancora a lungo con l’entrata in vigore del nuovo patto − sta passando sotto relativo silenzio.

2. In Italia il nuovo patto viene superato a destra 

Con il 19% dei richiedenti asilo totali dell’UE, nel 2025 l’Italia , si è piazzata al secondo posto nella statistica europea sull’asilo, subito dopo la Spagna (21%), superando per la prima volta Germania e Francia, entrambe ferme al 17%. Questo risultato va tuttavia ricondotto − a causa di uno slittamento temporale legato a questioni procedurali − ai numerosi sbarchi del biennio 2023/24, rispetto ai quali nel 2025 e ancora di più nel primo trimestre del 2026 si è registrato un calo significativo che si ripercuoterà anche sul numero dei richiedenti asilo, dal momento che la stragrande maggioranza di questi ultimi arriva in Italia via mare. Contemporaneamente si sta assistendo a un drammatico aumento delle persone morte e disperse nel Mediterraneo centrale in rapporto al numero di arrivi in Italia e a Malta.^[7] Resta inoltre da vedere quali ripercussioni avranno le crisi in Medio Oriente e in Sudan, nonché il taglio agli aiuti internazionali umanitari destinati a profughe e profughi in paesi di prima accoglienza come Egitto, Niger e Ciad. 

L’alimentazione della paura e il bisogno di difendersi dai richiedenti asilo e dai migranti sono elementi centrali e irrinunciabili nell’ideologia dei partiti di destra e di estrema destra e, in Italia, anche del governo. Indipendentemente dalla realtà dei fatti, i numeri in calo non hanno perciò alcuna ripercussione immediata su posizioni e decisioni politiche.

Come tutti gli altri Stati membri, entro giugno 2026 l’Italia dovrà presentare alla Commissione europea un programma nazionale di recepimento e attuazione di tutte le disposizioni del patto. La Commissione ha raccomandato agli Stati membri di consultare anche le organizzazioni della società civile per l’elaborazione di tali programmi. Molti paesi lo hanno fatto, l’Italia no. Un gruppo di ONG si è rivolto al TAR di Roma per ottenere accesso ai piani del governo, cosa che il tribunale ha effettivamente disposto nel febbraio 2026 in base alla “legge sulla trasparenza” detta anche “legge Glasnost”. Di consultazioni, però, neanche l’ombra. Intanto il governo ha presentato un disegno di legge^[8] che prevede che il Parlamento deleghi il Governo a regolare per decreto il recepimento e l’attuazione di tutti e dieci i nuovi regolamenti del patto, attendendosi a determinati criteri e limiti. Sfruttando il fatto che il poco tempo a disposizione per l’approvazione del disegno di legge non consentirà un ampio dibattito parlamentare, il governo ha colto l’occasione per inserirvi una serie di nuove norme restrittive in materia di diritto d’asilo e immigrazione che vanno ben al di là di quanto richiesto dall’UE. 

Ad esempio, in situazioni di pressione migratoria eccezionale o di minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza nazionale, il governo potrà ordinare il blocco navale,ovvero l’interdizione alle acque territoriali italiane. Le persone a bordo delle imbarcazioni bloccate, dopo essere state soccorse in mare, verranno condotte direttamente in paesi terzi con i quali l’Italia ha stipulato appositi accordi che ne prevedono l’accoglienza. È da questi paesi terzi che avverrà l’eventuale rimpatrio. La durata del blocco sarà inizialmente pari a un mese, prorogabile fino a un massimo di sei. In caso di violazioni, ad armatori e capitani verranno applicate sanzioni tra i 10.000 e i 50.000 euro, mentre in caso di reiterazione le imbarcazioni saranno soggette a sequestro. 

Il disegno di legge, inoltre, limita l’istituto giuridico della protezione umanitaria complementare, ossia della cosiddetta “protezione speciale”, a tal punto che esso risulta praticamente abolito, con ripercussioni che riguarderanno principalmente chi, dopo il diniego della protezione internazionale, si è visto riconoscere un permesso di soggiorno umanitario^[9] sulla base del diritto al rispetto della vita privata e familiare^[10] e in ragione del grado di integrazione fattuale in Italia. Dal 2021 decine di migliaia di richiedenti asilo, provenienti principalmente da Bangladesh, Pakistan e Nigeria, hanno beneficiato della protezione speciale.^[11] Nel 2025, soltanto al 6% delle persone che hanno presentato richiesta d’asilo in Italia è stato riconosciuto lo status di rifugiato, mentre l’11% ha ottenuto la protezione sussidiaria e il 13%, ovvero 10.730 persone, la protezione speciale.^[12] Il disegno di legge − che in teoria altro non dovrebbe essere che l’attuazione delle disposizioni del nuovo patto − vincola la tutela della vita privata e familiare a una serie di requisiti assurdi. In futuro, infatti, sarà necessario dimostrare un soggiorno regolare di 5 anni in Italia, un alloggio idoneo, l’indipendenza economica e una buona conoscenza della lingua italiana. Trattandosi di una materia sulla quale gli Stati membri hanno piena discrezionalità, non si dovrebbe configurare alcuna violazione delle norme europee. 

Ai confini dell‘umanità - la procedura di frontiera

Per quanto riguarda l’Italia, sembra che la maggiore novità derivante dall’entrata in vigore del nuovo patto riguarderà la procedura di frontiera che già è prevista, benché ad altre condizioni, dalla legge sulla procedura d’asilo ma che fin qui è stata raramente applicata. Con il nuovo regolamento europeo sulla procedura d’asilo, la procedura di frontiera andrà obbligatoriamente applicata a tutte le persone provenienti da un paese per il quale, nell’anno precedente, la percentuale media europea di riconoscimento della protezione internazionale sia stata pari o inferiore al 20% in primo grado^[13] o che abbiano rilasciato dichiarazioni false relative alla propria persona o alle motivazioni della richiesta d’asilo. Per tutta la durata della procedura di frontiera − 3 mesi o, in caso di “crisi migratoria”, 4 mesi − sussistono la finzione giuridica di non ingresso e la possibilità di privare la persona della propria libertà trattenendola in centri di accoglienza. In caso di diniego, la decisione di espulsione viene emanata attraverso il medesimo provvedimento e il ricorso − da presentare entro un massimo di 10 giorni e non, come avviene nell’ambito della procedura ordinaria, entro un massimo di un mese − non ha effetto automaticamente sospensivo sulla decisione di espulsione. Negli ultimi anni, la netta maggioranza delle persone richiedenti asilo in Italia apparteneva al “gruppo del 20 percento”, con i primi posti occupati da richiedenti asilo provenienti da Bangladesh, Perù, Pakistan ed Egitto. Attualmente, la capienza degli “hotspot” e di centri di trattenimento analoghi in prossimità delle frontiere risulta di gran lunga insufficiente ad accogliere decine di migliaia di persone. Saranno dunque necessari ulteriori centri di detenzione che, come consentito “eccezionalmente” dalla direttiva europea, potranno essere collocati su tutto il territorio nazionale, anche se in questo modo sarà difficile parlare ancora di procedura di frontiera. Tutto questo produrrà situazioni caotiche difficilmente controllabili, oltre a rendere più difficili consulenze e rappresentanze legali.

Rispetto a questa procedura di “frontiera”, il nuovo “sistema Dublino” − sostanzialmente invariato e comunque già sospeso dall’Italia dal 2023 − e le relative “misure di solidarietà” avranno un ruolo secondario: per un gran numero di persone richiedenti asilo, infatti, proseguire verso altri paesi europei sarà fisicamente impossibile. Interrompere l’afflusso di migranti provenienti da Italia, Grecia e Spagna è proprio quello che desiderano i paesi che, come la Germania e la Francia, non hanno confini esterni sensibili e per i quali la procedura di frontiera risulta dunque pressoché irrilevante: un nuovo inizio, insomma. Se non i paesi terzi, a occuparsi del “problema dei rifugiati” saranno gli Stati membri del Sud e dell’Est Europa ai cui confini arriveranno e verranno trattenute tutte le persone richiedenti asilo, fatte salve quelle provenienti da paesi senza obbligo di visto, ovvero sostanzialmente dai paesi dei Balcani occidentali nonché da Ucraina, Venezuela, Colombia e pochi altri. 

Mustafa – un caso limite^[14]

Mustafa, di origini tunisine, milita in un sindacato le cui attività sono state dichiarate illegali e, temendo per la propria libertà dopo l’arresto di alcuni colleghi, decide di scappare. Legalmente non può lasciare il paese né tanto meno accedere al territorio dell’Unione Europea perciò paga dei trafficanti e si imbarca per l’Italia, rischia il naufragio, viene soccorso in mare e sbarca a Lampedusa. Lì presenta la propria richiesta d’asilo. Provenendo da un paese ritenuto sicuro per il quale la percentuale europea di riconoscimento della protezione internazionale è inferiore al 20% ed essendo stato soccorso in mare, Mustafa rientra nella procedura di frontiera e viene trattenuto nell’hotspot di Lampedusa, dove può contattare telefonicamente un avvocato di Agrigento, al quale spiega i motivi della sua fuga senza l’assistenza di un interprete che non è stato possibile reperire in così poco tempo. Mustafa non ha portato con sé documenti e, nei pochi giorni che precedono l’udienza presso la commissione d’asilo a Lampedusa, non può mettere insieme prove che dimostrino la veridicità delle sue dichiarazioni. Per motivi logistici, l’avvocato non può assisterlo durante l’udienza. Provato dal naufragio appena vissuto e dalla paura di morire in mare, Mustafa è incerto e si contraddice. La sua richiesta d’asilo viene respinta e contestualmente gli viene notificata l’espulsione. Il suo avvocato presenta ricorso ma in cinque giorni^[15] non può elaborare una nuova strategia né presentare nuove prove. La giudice del tribunale competente di Palermo rigetta senza ulteriori udienze la richiesta di sospensione del provvedimento di espulsione che viene eseguita con un volo Palermo-Tunisi. All’arrivo, Mustafa viene arrestato. Qualche settimana dopo, al termine del dibattimento, il tribunale di Palermo gli riconosce lo status di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra ma visti i buoni rapporti tra Italia e Tunisia non viene fatto alcun tentativo di riportarlo in Italia. Un tribunale di Sfax lo condanna a cinque anni di prigione per attività antistatali.   

Lo sdegno della società civile

Sia a livello europeo che a livello italiano sono centinaia le organizzazioni della società civile che si sono pronunciate contro il nuovo patto, esortando il Parlamento europeo, prima del voto definitivo del maggio 2024, a non approvarlo.^[16] Il Consiglio europeo per i rifugiati e gli esuli(ECRE), che rappresenta oltre cento ONG attive nel campo del diritto d’asilo, stima che con le nuove procedure di frontiera e le procedure accelerate diminuirà il numero di persone che vedranno riconosciuto il proprio diritto a una forma di protezione; anche la possibilità di presentare ricorso contro i provvedimenti di rigetto sarà limitata.^[17] Il “Tavolo Asilo” – coalizione nazionale che rappresenta 26 organizzazioni, tra cui anche la CGIL, Medici Senza Frontiere (MSF) e la fondazione Migrantes della Conferenza Episcopale Italiana – parla di un “requiem per il diritto d’asilo in Europa” e teme che venga esercitata violenza istituzionale, soprattutto al momento dell’ingresso, verso persone in realtà bisognose di aiuto, accoglienza e attenzione verso le proprie vulnerabilità individuali.^[18] Vista la ridefinizione del concetto di “paese terzo sicuro” introdotta dall’UE nel febbraio 2026 nonché l’istituzione di un elenco europeo dei “paesi di provenienza sicuri”, l’ASGI, associazione di avvocati che si occupano di asilo e immigrazione, teme che il diritto d’asilo venga “progressivamente svuotato della sua dimensione individuale, sostituendo l’esame effettivo delle singole storie con presunzioni di sicurezza, automatismi e procedure accelerate”.^[19]

È prevedibile che in Italia l’attuazione del nuovo patto conduca ad un gran numero di controversie giuridiche. Il diritto d’asilo, infatti, è garantito dalla Costituzione^[20] che, secondo la giurisprudenza, va interpretata in conformità al diritto europeo ma i cui principi fondamentali non possono essere messi in discussione. È probabile, inoltre, che i tribunali italiani si rivolgano maggiormente alla CGUE per verificare la compatibilità tra le disposizioni del patto − soprattutto quando limitano la libertà personale o implicano possibili violazioni dei diritti umani − con la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea.

Traduzione di Susanna Karasz, edizione di Annalisa Magnani | Voxeurop

Le opinioni espresse in questo articolo non riflettono necessariamente quelle della Fondazione Heinrich Böll.