Frankreichs und Deutschlands Klimagesetze: Im Duett zu kurz gesprungen statt gemeinsam voranzugehen

Das deutsche Klimaschutzgesetz vom Dezember 2019 und das französische Klima- und Resilienz-Gesetz, das derzeit noch abschließend parlamentarisch beraten wird, werden trotz einiger wichtiger Fortschritte der aktuellen Klimakrise nicht gerecht. Beide Gesetze sind angesichts des europäischen Green Deals und des neuen europäischen Klimaschutzziels für 2030 - das eine Verringerung der europäischen Treibhausgasemissionen um mindestens 55 % vorsieht und das an sich noch unter den notwendigen Anstrengungen zur im Pariser Abkommen von 2015 vorgesehenen Begrenzung der globalen Erderwärmung auf 1,5°C liegt – schon jetzt überholt. Sie versäumen die Gelegenheit, Frankreich und Deutschland auf einen guten Klimaschutzweg zu bringen und behindern eine deutsch-französische Antriebsrolle für den europäischen Klimaschutz. Angesichts dieser offensichtlichen Mängel werden die französischen und deutschen Regierungen heute von der Zivilgesellschaft sowie von der Justiz aufgefordert, mehr zu tun. Denn es gilt jetzt, die Chance des europäischen Green Deals nicht verstreichen zu lassen. Eine Analyse im deutsch-französischen Vergleich.

Zwei neue Gesetze, die den Wünschen der Bürger*innen nicht genug Gehör schenken, bis sich die Justiz einmischt...

Das in Frankreich derzeit in der Diskussion befindliche Klimaschutzgesetz „Loi Climat et Résilience“ soll die Lücke zwischen den aktuellen politischen Strategien und dem angestrebten Ziel der Verringerung der Treibhausgasemissionen um 40 % zwischen 1990 und 2030 schließen. Die Analysen des Hohen Rats für Klimaschutz (Haut Conseil pour le climat) zeigen, dass das Gesetz zusammen mit dem Programm zur Ankurbelung der Wirtschaft leider nicht ausreichend ist, um die geplante Emissionsverringerung um 40% zu erreichen. Auf diese Weise würde nur die Hälfte der notwendigen Anstrengungen erzielt werden können.

Das im Dezember 2019 verkündete Bundes-Klimaschutzgesetz legt für Deutschland das Ziel fest, bis 2050 Klimaneutralität zu erreichen, wobei bereits bis 2030 eine Verringerung der Treibhausgasemissionen um mindestens 55% gegenüber 1990 erzielt werden soll. Da das aktuelle Klimaschutzprogramm 2030 selbst laut dem Gutachten der Regierung (BMWi/Prognos und BMU/Öko-Institut) im besten Fall eine Verringerung der Treibhausgasemissionen um 51 bis 52 % bis 2030 ermöglicht, sind Reformen dringend erforderlich. Es sind zusätzliche Maßnahmen notwendig, um an sich bereits unzureichende Ziele zu erreichen, und zwar insbesondere in den Bereichen Energie, Transport und Energieeffizienz.

Da es den französischen und deutschen Regierungen bislang am notwendigen Klimaschutzehrgeiz fehlt und es ihnen nicht gelungen ist, die Erwartungen ihrer Bürgerinnen und Bürger zu erfüllen, stehen sie heute im Kreuzfeuer der Öffentlichkeit. Franzosen und Deutsche wünschen sich seitens ihrer Regierungen eine Beschleunigung des ökologischen Wandels. Eine vor kurzem durchgeführte Umfrage zeigt, dass 61 % der Französinnen und Franzosen und 59 % der Deutschen ehrgeizigere Klimaziele ihrer jeweiligen Länder wünschen, um den neuen europäischen Zielen gerecht zu werden. 81 % wollen in Frankreich und 76 % in Deutschland zudem strengere Klimaregelungen.

Das deutsche Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe entschied Ende April über eine vor allem von vier jungen Menschen aus Deutschland, Nepal und Bangladesch eingereichte Klage, die geltend gemacht hatte, dass die aktuellen Klimaschutzstrategien der Regierung ihre Grundrechte und -freiheiten nicht ausreichend schützen würde und das Bundes-Klimaschutzgesetz deshalb in Teilen verfassungswidrig ist. Dabei erkannte das Gericht an, dass die heutige Generation die Freiheiten der zukünftigen Generationen beeinträchtigt, indem sie bis 2030 zu hohe Treibhausgasemissionen ausstoßen: Das Klimaschutzgesetz hat so die Verantwortung für die Verringerung der Emissionen in nicht vertretbarer Weise auf die zukünftigen Generationen verlagert. Das Gericht stellte dabei fest, dass der Kampf gegen den Klimawandel Staatsziel sei. Des Weiteren erkannte es an, dass die Tatsache zu warten und die Verringerung der Emissionen auf später zu verschieben, nicht mit Artikel 20a der Verfassung vereinbar ist, laut dessen der Staat für die natürlichen Lebensgrundlagen der zukünftigen Generationen verantwortlich ist. Der Kampf gegen den Klimawandel heute müsse somit gewährleisten, dass den zukünftigen Generationen noch Handlungsspielraum bleibt. Infolgedessen erklärte das Gericht, dass der Gesetzgeber sich von der Wissenschaft leiten lassen und kohärente Konzepte für eine glaubwürdige Emissionsminderung vorlegen muss, die letztendlich zur Klimaneutralität führen können; dass Artikel 3 (1) Satz 2 und Artikel 4 (1) Satz 3 des Bundes-Klimaschutzgesetzes vom Dezember 2019 nicht mit dem Grundgesetz vereinbar sind und dass die Regierung und das Parlament verstärkt handeln und das Gesetz vor dem 31. Dezember 2022 neu überarbeiten müssen. Die derzeit noch im Amt befindliche Regierungskoalition in Berlin beeilte sich aufgrund dieser gerichtlichen Entscheidung, Anfang Mai ein Klimaneutralitätsziel für 2045 anzukündigen und somit das ursprünglich gesetzte Ziel um fünf Jahre vorzuziehen. In einer in naher Zukunft zu beschließenden Gesetzesrevision schlägt die Regierung bereits jetzt eine Verringerung der Emissionen um mindestens 65 % bis 2030 (anstelle von 55 % laut des im Jahr 2019 verabschiedeten Ziels) sowie die Einführung eines neuen Verringerungsziels um 88% bis 2040 vor. Obgleich die erklärten Ziele ehrgeiziger sind als in der Vergangenheit, mangelt es immer noch an konkreten Maßnahmen, um diese dann auch zu erreichen.

In Frankreich ist die Regierung trotz einer starken Klima-Governance, der Empfehlungen des Hohen Rats für Klimaschutz (Haut Conseil pour le climat) und der Einführung neuer demokratischer Strukturen wie der Bürgerkonvention für das Klima immer noch in einer Logik der kleinen Schritte gefangen, bei der Verhaltenskodexe und bloße Anregungen für Normen und Regeln im Vordergrund stehen. Ein allzu zögerlicher und für das Klima gefährlicher Ansatz. Die Regierung könnte auch hier wie in Deutschland von der Justiz zum Handeln gezwungen werden. Die von vier NGOs vor den Staatsrat getragene „Affaire du siècle“ führte dazu, dass der Staat der Untätigkeit im Kampf gegen den Klimawandel bezichtigt wurde. Der von Frankreich ausgestoßene Emissionsüberschuss schade der Umwelt. Eine zweite Anhörung könnte die Regierung dazu zwingen, ihre Klimapolitik grundlegend neu zu überdenken und das Klimaziel Frankreichs ehrgeiziger zu gestalten, da dieses angesichts der internationalen Verpflichtungen des Landes als unzureichend gilt. Diese Angelegenheit könnte angesichts des Klimaschutzgesetzes an Bedeutung gewinnen.

... und die von der dynamischen Entwicklung in Europa eingeholt werden

Mit diesen zu zahnlosen Klimaschutzgesetzen sind weder Frankreich noch Deutschland in der Lage, ihre eigenen für 2030 gesetzten Ziele zu erreichen. Das in Frankreich gesetzte Ziel von 40 % ist angesichts des neuen europäischen Ziels einer Verringerung der Treibhausgasemissionen bis 2030 um mindestens 55 % bereits heute überholt. Dem gerade neu überdachten deutschen Ziel wiederum mangelt es an unterstützenden Maßnahmen.

Die französischen und deutschen Regierungen sind zu zögerlich, wenn es darum geht, die Chance des europäischen Green Deals auf nationaler Ebene für die Einleitung eines tiefgreifenden Wandels zu nutzen. Aufgrund eines Mangels an Weitsicht und Leadership aktualisiert Deutschland sein Gesetz in aller Eile ohne ausreichende Maßnahmen und Frankreich muss sein Klimaziel ehrgeiziger ansetzen, um mit dem neuen europäischen Ehrgeiz Schritt halten zu können, der selbst im Hinblick auf das Pariser Abkommen nicht ausreichend ist, um die globale Erderwärmung bis zum Ende des Jahrhunderts auf 1,5°C zu begrenzen. Dafür müsste Deutschland sein nationales Ziel der Verringerung der Treibhausgasemissionen bis 2030 von 55 % auf 70 % und Frankreich von 40 % auf 55 % anheben. Hier bleibt noch viel zu tun.

Ein Gesetz in Deutschland, das reichlich spät kommt, einige wichtige Elemente voranbringt aber insgesamt zu kurz springt

Neben den Zielen sind zumindest drei wichtige Elemente des Klimaschutzgesetzes vom Dezember 2019 hervorzuheben:

• Zum Ersten bedeutet dieses Gesetz endlich das Ende vager, nicht zwingender Programme sowie in zu weiter Ferne stehender Ziele. Der wichtigste Hebel des Klimaschutzprogramms 2030 beruht auf zwingenden Maßnahmen für die kommenden Jahre. Angesichts des neuen angekündigten Ziels von mindestens -65 % wird eine rasche Revision erforderlich.
• Ein zweiter, auf eine lange Debatte in Deutschland folgender Fortschritt, ist die Einführung eines CO2-Preises auf die nicht vom europäischen Emissionshandelssystem (EU EHS) gedeckten Sektoren: Wärme und Transport. Die SPD-CDU-CSU Koalitionsregierung hat beschlossen, einen nationalen Markt für den Handel mit Brennstoffemissionszertifikaten (nationales Emissionshandelssystem, nEHS) zu schaffen und den Preis des Zertifikats für den Zeitraum von 2021 bis 2025 festzulegen. Diese pro Tonne CO2 pro Jahr bis 2025 festgelegten Preise sind jedoch nicht hoch genug, um innerhalb angemessener Fristen den gewünschten Effekt zu erzielen (2021: 25 Euro/tCO2, 2022: 30 Euro/tCO2, 2023: 35 Euro/tCO2, 2024: 45 Euro/tCO2, 2025: 55 Euro/tCO2). Außerdem stellen sie ein Akzeptanzrisiko dar, denn sie bleiben unverändert; eine rasche Erhöhung der Preise innerhalb eines kürzeren Zeitraums (zwischen 2026 und 2030) wird notwendig, damit die gesetzten Ziele erreicht werden können. Dieses neue, bislang noch unzureichende Instrument wird es jedoch der nächsten Regierung ermöglichen, noch weiter voranzukommen; zumindest ist dies zu hoffen.
• Ein dritter, häufig vergessener, aber dennoch wichtiger Punkt: Governance und Verfolgung der Maßnahmen. Das Gesetz sieht ein genaues Governance-System zur Umsetzung und Verfolgung des Klimaziels 2030 vor, welches selbst nach Sektoren festgelegt ist; dies stellt eine willkommene Neuerung dar, da hierdurch die verschiedenen Ministerien im Hinblick auf die Emissionen in den in ihrem Verantwortungsbereich stehenden Sektoren stärker zur Verantwortung gezogen werden. Die Emissionen der Sektoren Energie, Industrie, Gebäude, Transporte und Landwirtschaft werden jährlich verfolgt und neu überarbeitet. Wenn ein Sektor vom geplanten Weg der Emissionsminderung abweicht, muss die Regierung sofort einschreiten und das verantwortliche Ministerium muss innerhalb von drei Monaten ein sofortiges Aktionsprogramm zur Verminderung der Abweichung des Sektors von den Zielvorgaben vorlegen. Daneben wurde ein Expert*innenrat für Klimafragen, der gewisse Ähnlichkeiten mit dem französischen Hohen Rat für Klimaschutz (Haut Conseil pour le Climat) aufweist, eingerichtet. Leider sind die Zuständigkeiten des Expert*innenrats noch beschränkt, denn die jährlich von ihm durchgeführte Emissionsuntersuchung trägt den Gründen für die Einhaltung oder Nicht-Einhaltung der Emissionsminderungsziele (zum Beispiel die aktuelle Einhaltung der Ziele aufgrund der Corona-Pandemie) noch nicht genug Rechnung. Außerdem sollte der Jahresbericht auch Zukunftsprognosen enthalten, um die Auswirkungen und die Umsetzung der Maßnahmen in den kommenden Jahren zu bewerten und zu sehen, ob Deutschland langfristig auf einem guten Weg ist.

In Frankreich wird ein Gesetz zur Debatte gestellt, welches das Versprechen echter Bürger*innenpartizipation bitter enttäuscht

Das französische Klimaschutzgesetz „Loi climat et résilience“ ist das traurige Ende eines in Europa in dieser Weise einmaligen und vielversprechenden demokratischen Prozesses, nämlich der Convention citoyenne pour le climat (Bürgerkonvention für das Klima), der monatelange, intensive Arbeit leider von der Regierung nicht ausreichend ernst genommen wurde. Obwohl der französische Präsident versprochen hatte, die Vorschläge der Bürger*innen ungefiltert umzusetzen, hat er sein Wort nicht gehalten und verpasst somit die Gelegenheit, in Frankreich die notwendigen Neuerungen einzuführen, um den ökologischen Wandel zu beschleunigen und gleichzeitig die soziale Gerechtigkeit zu gewährleisten. Die meisten Vorschläge der Bürger*innen wurden nicht beachtet, während die verbleibenden mit mangelndem Ehrgeiz zur Umsetzung gebracht wurden. Zumindest einige Vorschläge haben Eingang in den Gesetzgebungsprozess gefunden und öffnen neue Wege, die in der Zukunft unbedingt weiter ausgebaut werden müssen. Dies trifft beispielsweise für das Verbot von Werbung für fossile Brennstoffe zu, wobei es sich um einen Präzedenzfall handelt. Dennoch hätte diese Maßnahme noch einen Schritt weitergehen und sich auf die emissionsstärksten Fahrzeuge wie SUVs oder den Luftverkehr ausdehnen müssen. Das gleiche gilt für das Verbot von Inlandsflugverbindungen für Strecken, die in weniger als 2,5 Stunden mit dem Zug zurückgelegt werden können. Diese Maßnahme ist faktisch unzureichend, denn sie führt nur zur Aufgabe von einer bis drei Flugverbindungen in Frankreich. Das Gesetz ebnet, wenn auch nur zaghaft, den Weg für eine Anleitung der Franzosen hin zu einer Veränderung ihres Konsumverhaltens. Die Verpflichtung der Schulkantinen, einmal wöchentlich mindestens ein vegetarisches Menü anzubieten und die Verpflichtung, eine fleischlose Option in allen unter der Verantwortung des Staates stehenden kollektiven Restaurants anzubieten, bilden eine gute Gelegenheit, eine Verringerung des Fleischverbrauchs der Franzosen einzuleiten und sich einem Tierhaltungsmodell anzunähern, das dem Grundsatz „weniger aber besser“ entspricht. Eine solche Maßnahme hat in einem Land, in dem die Landwirtschaft der zweitgrößte Treibhausgasemittent ist, bei weitem mehr als symbolischen Charakter. Das Gesetz öffnet somit einige Wege und leitet einige Veränderungen ein, wenn diese auch noch zu langsam und zu wenig ausgereift sind.

Ansonsten geht es an einigen Jahrhundertprojekten, wie beispielsweise an der Verpflichtung, eine leistungsstarke und globale thermische Sanierung des Wohnraums zu gewährleisten, vorbei. Schlimmer noch, das Gesetz stellt einen Rückschritt in Bezug auf die von Sanierungsarbeiten zu erreichende Leistung dar, denn bereits bei Erreichen der Energieklasse C gilt eine Sanierung als leistungsstark. Und dies obwohl nahezu 12 Millionen Franzosen sich in einer energetisch prekären Situation befinden. Das Ende des Verkaufs der umweltschädlichsten Fahrzeuge betrifft nur 1 bis 3 % der im Jahr 2030 auf den Markt zu bringenden Fahrzeuge, während das Gesetz bis zu diesem Zeitpunkt das Ende des Verkaufs aller Benzin- und Dieselfahrzeuge festlegen sollte. Das ist eine verpasste Gelegenheit in einer Zeit, in der viele Länder in aller Welt tiefgreifende Veränderungen des Automobilsektors vorantreiben und bei emissionsarmen Fahrzeugen einen gewaltigen Vorsprung erreichen. Darüber hinaus sieht das Gesetz keine Abgabe für stickstoffhaltige Dünger vor, obwohl diese einen Kernpunkt der Emissionen des landwirtschaftlichen Sektors darstellen und für die Verschmutzung von Wasser, Luft und Böden verantwortlich sind.

Die französische und deutsche Regierung stehen einer zweifachen Entwicklung gegenüber: Einer europäischen Entwicklung mit dem europäischen Green Deal, der eine geteilte Verantwortung zwischen den Mitgliedsstaaten sowie eine entschiedene nationale Umsetzung vorsieht, und einer Entwicklung, in der Zivilgesellschaft, die auch die Justiz anruft, um eine Beschleunigung des ökologischen Wandels zu erzielen - um die schlimmsten Auswirkungen der Klimakrise noch zu verhindern. Die Regierungen sollten diese einzigartige Gelegenheit nutzen, um den zukünftigen Entwicklungen vorzugreifen und als Tandem bei der industriellen und ökologischen Revolution in Europa eine führende Rolle zu übernehmen. Dies ist eine entscheidende und von vielen Bürger*inne geforderte Richtung, denn diese möchten nicht nur die gemeinsamen Lebensgrundlagen, sondern auch die hieraus abgeleiteten Grundfreiheiten und Grundrechte bewahren.

Während Berlin jetzt gezwungen ist, konkrete Veränderungsmaßnahmen einzuleiten, um den ökologischen Wandel in Gang wirkungsvoll in Gang zu setzen, wird auch Paris langfristig nichts anderes übrigbleiben, als im Klimaschutz noch deutlich an Tempo zuzulegen.