Asyl ? - Umleitung nach Albanien

Der Albanien Plan

Der Plan ist in etwa folgender: gesetzt der Fall, eine Gruppe von Migranten in einem Boot auf hoher See, irgendwo zwischen Nordafrika und Sizilien, wird von einem Schiff der italienischen Marine aus Seenot gerettet und an Bord gebracht. Dieses Schiff wird dann in Zukunft den Hafen Shëngjin im nördlichen Albanien ansteuern, wo die Migranten ausgeschifft und in ein Auffanglager gebracht werden sollen. Allerdings nicht alle. Als besonders verletzlich angesehene Personen wie Minderjährige, schwangere Frauen, behinderte, oder alte Menschen, Opfer von Folter, Menschenhandel oder sexueller Gewalt verbleiben auf dem Schiff und werden nach Italien gebracht. Die anderen werden in Bussen auf einer noch zu bauenden Straße in das noch zu bauende, umzäunte und bewachte Lager befördert, um dort in einem Schnellverfahren die Asylgesuche zu prüfen. Hierfür werden die Regeln des sogenannten Grenzverfahrens angewandt, denn per Gesetz ist festgelegt, dass das Lager in Albanien als italienische „Transit-und Grenzzone“ anzusehen ist. Das Verfahren darf nicht länger als 28 Tage dauern, einschließlich der Einlegung eines Rechtsmittels gegen eine negative Asylentscheidung sowie eines richterlichen Beschlusses, in dem die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs erklärt oder verneint wird [1].

Erhält die Antragstellerin oder der Antragsteller von der in Rom ansässigen italienischen Asylbehörde, nach einer Anhörung online, Rechtsschutz, oder wird dem Antrag auf aufschiebende Wirkung eines Rechtsmittels von dem in Rom ansässigen Gericht stattgegeben, wird die Person per Schiff nach Italien überführt und erhält dort eine vorübergehende Aufenthaltserlaubnis. Im Fall eines negativen Bescheids wird der Asylbewerber ausgewiesen und in das geplante, in der Nähe gelegene, ebenfalls von der italienischen Polizei verwaltete Abschiebezentrum Gjadër überführt und dort bis zu 18 Monaten inhaftiert. Wie eine Rückschiebung ins Herkunftsland stattfinden soll, ist nicht geklärt, wird aber in den meisten Fällen aus logistischen Gründen ebenfalls eine vorübergehende Überführung zu einem italienischen Flughafen erfordern.

„Internationale Solidarität“

Das am 6.November 2023 in Tirana von Giorgia Meloni und ihrem albanischen Amtskollegen Edi Rama unterzeichnete Protokoll nimmt auf den Freundschaftsvertrag zwischen den beiden Adria-Ländern von 1995 Bezug und hat das erklärte Ziel, die bilaterale Zusammenarbeit, vor allem bezüglich der Bekämpfung illegaler Einwanderung und des Schutzes der Menschenrechte, zu fördern. Die Präambel des Protokolls erwähnt auch den beabsichtigten Beitritt Albaniens zur Europäischen Union, allerdings nicht die Tatsache, dass im Fall des Beitritts Albanien kein „Drittland“ mehr wäre und damit das Abkommen seine Basis verlieren würde.

Warum übereignet Albanien seine Hoheitsgewalt über zwei Gebiete an Italien und duldet damit eine Art von Enklave auf eigenem Territorium? Zum einen, und hauptsächlich, verspricht sich die albanische Regierung starke, „solidarische“ Unterstützung Italiens bei den Beitrittsverhandlungen, zum anderen sollen in den nächsten Jahren fast eine Milliarde Euro in das kleine Land fließen, denn alle mit der Operation verbundenen Kosten hat Italien zu tragen. Auch die Investitionen in die Infrastruktur des wirschaftsschwachen albanischen Nordens spielen eine Rolle, und die Dienstreisen von hunderten von italienischen Beamten, Richtern, Rechtsanwälten, Journalisten, NGO-Vertretern und Sicherheitspersonal werden den Tourismus befördern.

Ein Vorzeigemodell 

Die seit knapp eineinhalb Jahren bestehende italienische Rechts-Regierung hat im Migrations-und Asylbereich keine Fortschritte vorzuweisen und ist weit hinter den selbstgesteckten Zielen zurückgeblieben. Sechs neue Migrations-Dekrete haben nicht verhindern können, dass das Jahr 2023 mit 157.000 Bootsflüchtlingen, zuzüglich zu 180.000 aus der Ukraine Geflüchteten, alle Zahlen seit 2016 übertroffen hat und die Aufnahmesysteme [2] kollabieren. Die von Meloni angekündigten Maßnahmen der „Seeblockade“, der „geschlossenen Häfen“, der schnellen und massenhaften Abschiebung in die Herkunftsstaaten, der entsprechenden Abkommen mit Ländern wie Tunesien und Libyen haben sich als nicht durchsetzbar erwiesen.

Das Abkommen mit Albanien, also die Umleitung von Asylbewerbern in einen Drittstaat, die Auslagerung der Asylverfahren und der materiellen Aufnahme, die „Entlastung“ Italiens durch die Lastenverschiebung in einen Nachbarstaat, stellt einen neuen Mechanismus im europäischen Wettlauf um die wirksamste Flüchtlings-Fernhaltestrategie dar [3]. Gerade rechtzeitig zum Wahlkampf für die Europawahlen im Juni 2024 soll das Albanien-Abkommen in die Tat umgesetzt werden.

Die EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen hat das Protokoll als „wichtige Initiative“, als Beispiel für „out-of-the-box-thinking“ gelobt [4]. Laut Ylva Johansson, EU-Kommissarin für Inneres, könne das Abkommen nicht gegen EU-Recht verstoßen, weil es „außerhalb der EU“ umgesetzt wird. Italien handele in Übereinstimmung mit EU-Recht, da es italienisches Recht anwenden will, welches dem EU-Recht entspricht [5].

Neuland mit schwankendem Boden

Eine Ausschiffung von auf hoher See abgefangenen oder geretteten Asylbewerbern in ein Drittland, bevor sie noch EU-Gebiet betreten, um dort unter der Jurisdiktion eines EU- Mitgliedsstaates die Asylgesuche zu prüfen, hat es bislang in Europa nicht gegeben. Schon jetzt, wenige Monate nach der Unterzeichnung des Protokolls, liegt eine ganze Reihe von Abhandlungen vor zu der Frage, wie das rechtlich einzuordnen ist [6]: Italien wendet eigenes Recht auf dem Gebiet eines anderen Staates an, unter Beachtung der EU-Normen zum Asyl- und Ausländerrecht, welches aber außerhalb der EU gar nicht anwendbar ist. Schon eine Asylantragstellung in internationalen Gewässern ist von der EU- Richtlinie über Asylverfahren nicht vorgesehen. Weiterhin sind durch den Lissabonner Vertrag Grenzen gesetzt für EU-Recht betreffende internationale Abkommen einzelner Mitgliedsländer mit Drittstaaten. Das im Februar 2024 vom italienischen Parlament endgültig verabschiedete Gesetz der Ratifizierung des Albanien-Protokolls bestimmt, dass bei der Umsetzung der Vereinbarung EU-Recht „soweit vereinbar“ angewandt werden soll [7]. Verschiedene nationale und europäische Gerichte werden sich mit der Frage befassen müssen, was diese sehr ungewöhnliche Formel bedeutet, welche Normen anwendbar sein sollen und welche nicht. UNHCR hat dazu schon angemerkt, dass eine solche selektive Rechtsanwendung die Gefahr von Ungleichbehandlung und Diskriminierung mit sich bringt [8].

In Albanien haben 30 Angeordnete der Oppositionsparteien das Verfassungsgericht mit der Frage angerufen, ob eine solche, zumindest teilweise, Abtretung von Souveränität an einen anderen Staat mit der Verfassung vereinbar sei. Das Parlament hat die Ratifizierung des Protokolls von dem Spruch der Richter abhängig gemacht. Am 29. Januar 2024 hat das Gericht, mit 5 gegen 4 Stimmen, entschieden, das das Protokoll nicht die territoriale Integrität beeinträchtige, da keine neuen Grenzen gezogen würden. Zudem würde in den Zentren albanisches Recht neben dem italienischen angewandt werden. Daraufhin hat das Parlament in Tirana das Protokoll am 22. Februar ratifiziert.   

Die dunklen Punkte

Das Abkommen ist von Oppositionsparteien in den Parlamenten in Rom und Tirana, von internationalen Organisationen wie dem UNHCR, von Menschenrechts- und Flüchtlingsorganisationen [9], in der akademischen Literatur und nicht zuletzt von der katholischen Kirche Italiens [10] heftig kritisiert worden.

Die vom internationalen Seerecht aufgestellte Regel, dass Schiffbrüchige so bald als möglich in einen nahegelegenen sicheren Hafen gebracht werden müssen, wird dadurch verletzt, dass das Rettungsschiff gezwungen wird, einen mehrere Seereisetage entfernten Hafen im nördlichen Albanien anzulaufen. Die Verzögerung der Anlandung betrifft noch stärker die besonders Verletzlichen, da sie erst zum Hafen von Shëngjin, danach in einen italienischen Hafen gebracht werden müssen.

Unklar ist, in welcher Weise die besondere Verletzlichkeit der Personen festgestellt werden soll, eine Operation, die notwendigerweise auf dem Schiff stattfinden muss. Dies mag noch im Fall von schwangeren Frauen sowie alten und kranken Menschen relativ einfach sein, aber schon die Feststellung der Minderjährigkeit, mehr noch der Eigenschaft als Opfer von Menschenhandel, Folter oder sexueller Gewalt dürfte auf hoher See schwierig bis unmöglich sein. Auf diese Frage hat die italienische Regierung in der Parlamentsdebatte geantwortet, dass eine spätere, erst in den albanischen Lagern erfolgte Feststellung der Verletzlichkeit dann eben dazu führe, dass diese Personen nach Italien gebracht werden würden.

Es sei dazu angemerkt, dass es ohnehin einen regen Schiffsverkehr zwischen Albanien und Italien geben wird, im Fall, dass dieses Übereinkommen jemals in die Tat umgesetzt werden sollte. Anders als in dem Abkommen zwischen Großbritannien und Ruanda, oder dem australischen Modell der Externalisierung in pazifische Zwergstaaten, soll kein Asylbewerber oder Migrant für längere Zeit in Albanien bleiben. Unabhängig von dem rechtlichen Status werden früher oder später alle von der Aktion Betroffenen nach Italien überführt, sei es mit Aufenthaltsrecht oder zum Zweck der Abschiebung in das Herkunftsland.   

In jedem Fall handelt es sich in den Lagern in Albanien um geschlossene Einrichtungen, ausgestattet mit allen technischen Vorrichtungen und Zwangsmaßnahmen, um ein Entweichen zu verhindern, denn das ist die von albanischer Seite gestellte Bedingung. Die generelle Inhaftierung von Asylbewerbern, nur auf Grundlage ihres Asylgesuchs, ist vom EU-Recht untersagt. Auch in Grenzverfahren muss der Einzelfall geprüft und festgestellt werden, ob eine weniger einschneidende Maßnahme, eine Alternative zur Inhaftierung im konkreten Fall möglich ist. Aber erneut stellt sich die Frage: Ist EU-Recht überhaupt anwendbar? Könnte gegebenenfalls der EUGH angerufen werden? In jedem Fall müssen die Regeln der Europäischen Menschenrechtskonvention beachtet werden und damit die Rechtsprechung des Straßburger Gerichtshofs [11].

Ein weiteres Bedenken betrifft die Rechte und die Verfahrensgarantien der Asylbewerber. Kann das Recht auf persönliche Anhörung im Asylverfahren, auf kostenlose Rechtsberatung, auf die Hilfe eines Dolmetschers, auf den Zugang zu UNHCR und ONGs in den Lagern in Albanien ausgeübt werden? Kann eine Online-Verbindung mit den zuständigen Stellen in Rom dieselben Garantien bieten wie im Fall der physischen Anwesenheit?

Migrationsmanagement oder Wahlpropaganda?

Nichts gegen neue Ideen, Pläne und Abkommen im festgefahrenen europäischen Migrationsmanagement. „Fresh thinking“, wie Ursula von der Leyen sagt, ist sicherlich notwendig. Aber neue Modelle müssen mindestens zwei Zielvorgaben entsprechen: sie müssen mit den Grundprinzipien der Menschenrechte und des internationalen Flüchtlingsrechts in Einklang sein, und sie müssen effizient, also in der Lage sein, das einzuhalten, was sie versprechen.

Meloni hat bei der Unterzeichnung des Protokolls angekündigt, in jedem Jahr würden 39.000 Asylbewerber in Albanien untergebracht werden. Diese Vorausschau gründet sich auf der Vertragsklausel, dass niemals mehr als 3000 Menschen gleichzeitig in den Lagern anwesend sein werden, und dass die Aufenthaltsdauer der einzelnen Asylbewerber die Frist von 28 Tagen nicht übersteigt. Dieser Rechnung liegt zugrunde, dass nach 4 Wochen alle nach Albanien gebrachten Personen nach Italien überführt würden. Dabei ist aber nicht berücksichtigt, dass die meisten Asylbewerber, auch weil sie aus „sicheren Herkunftsstaaten kommen“, einen ablehnenden Bescheid und einen Ausweisungsbefehl erhalten und also für lange Zeit in Abschiebehaft verbleiben und damit das turn-over unmöglich machen.  In Bezug auf die Gesamtzahl der Asylbewerber in Italien dürfte die Zahl derer, die von dem Abkommen betroffen sind, in jedem Fall sehr gering sein. Die Gesamtkosten für deren Unterbringung in Albanien wird ein Vielfaches betragen im Verhältnis zu den Kosten für die Aufnahmeeinrichtungen in Italien.

Da dieses Kalkül auf der Hand liegt, konzentriert sich offenbar das politische Interesse auf der einen Seite auf eine geplante Abschreckungswirkung: „wenn ihr die Fahrt über das Meer wagt, landet ihr in Lagern in Albanien!“. Zum anderen soll eine „einfache und innovative“ Lösung des „Flüchtlingsproblems“ zu Wahlkampfzwecken propagiert werden. In Bezug auf die Europawahlen im Juni 2024 wird es allerdings schwierig werden, etwas Konkretes vorzuzeigen: der Bau von Hafenanlagen, Straßen und Barracken hat, im März, nicht einmal begonnen. 

Wer ist der Dritte im Bunde?

Es ist bemerkenswert, dass die EU-Mitgliedsstaaten auf der einen Seite ihre Befriedigung darüber ausdrücken, dass nach jahrelangen Verhandlungen eine Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems gelungen sei, gleichzeitig aber einzelstaatlich die Auslagerung von Asyl in Drittländer ins Auge fassen. Italien ist mit der Albanien-Vereinbarung vorgeprescht. In Deutschland hat die Konferenz der Bundesländer mit dem Bundeskanzler Olaf Scholz vom 6.März 2024 beschlossen, bis zum 20.Juni die Machbarkeit der Prüfung von Asylgesuchen in Drittländern zu untersuchen und entsprechende Vorschläge zu erarbeiten. Das Albanien-Modell wird bei dieser Evaluierung sicherlich besondere Berücksichtigung finden, auch im Hinblick auf mögliche Ausweitung auf andere Länder, die der EU beitreten möchten und als „sichere Herkunftsländer“ eingestuft sind.

Es wäre wünschenswert, dass in diesem Prozess der Entwicklung neuer Asylpolitiken nicht nur die Externalisierung, sondern auch deren Gegenteil ins Auge gefasst wird, nämlich die Einrichtung oder Ausweitung der Möglichkeiten sicherer und legaler Einreise in die EU. Auch dieses Modell der „protected entry procedures (PEP)“[12] erfordert eine Vorprüfung in Drittländern, nämlich seitens der Konsulate der EU-Mitgliedsstaaten und/oder der EU-Kommission, hinsichtlich der Voraussetzungen für die Erteilung eines Einreisevisums. Hierbei sind nicht einmal besondere Abkommen mit Drittländern erforderlich, da diese gar nicht an dem Verfahren beteiligt wären.