Französische Gemeinden zwischen fragiler Autonomie und wachsender Abhängigkeit vom Staat 

Die finanzielle Autonomie der Gemeinden: ein bröckelndes Prinzip 

Die Gemeinden verfügten lange Zeit über einen relativen fiskalischen Spielraum. Seit den 2010er Jahren hat der Staat jedoch die Kontrolle über die wesentlichen finanziellen Hebel zurückgewonnen. Mit der Gewerbesteuer im Jahr 2010 und der Wohnsteuer zwischen 2018 und 2023 wurden zwei wichtige Steuern abgeschafft. Letztere hat die Steuerhoheit der Gemeinden besonders eingeschränkt, da sie eine demokratische Verbindung zwischen den Einwohnenden und den lokalen Steuerbehörden darstellte. 

Für Gemeinden gilt darüber hinaus eine goldene Regel: Die lokalen Gebietskörperschaften müssen ihren Verwaltungshaushalt ausgleichen, was bedeutet, dass die Verwaltungsausgaben durch die Verwaltungseinnahmen gedeckt sein müssen. Diese Ausgleichsregel gilt speziell für den Verwaltungshaushalt (Personalausgaben, laufende Ausgaben, Zuschüsse an Vereine) – die Schulden der lokalen Gebietskörperschaften dürfen nur zur Finanzierung von Investitionsausgaben verwendet werden. Beim Staat verhält es sich anders: Er kann mit seinen Schulden unterschiedslos Betriebs- und Investitionsausgaben finanzieren. 

Betriebshaushalt 

Tatsächlich hängen die meisten Betriebsmittel einer Gemeinde ab von: 

• der Grundsteuer. Diese Steuer betrifft nur Eigentümer*innen, unabhängig davon, ob sie in ihrer Immobilie wohnen oder nicht. Ihre Höhe hängt sowohl vom Wert der Immobilie als auch vom von der Gemeinde festgelegten Steuersatz ab. 
  Anmerkung: Im Jahr 2024 machte die Grundsteuer durchschnittlich 50 % der Einnahmen von Gemeinden mit mehr als 100.000 Einwohnenden aus. Dieser Anteil variiert erheblich von Gemeinde zu Gemeinde, je nach Steuersatz, aber auch je nach Anzahl der Neubauten und damit der neuen Eigentümer*innen. Dieser Durchschnitt ist auch je nach Kategorie unterschiedlich: durchschnittlich 53 % für Gemeinden mit >100.000 Einwohnenden, für Gemeinden mit weniger Einwohnenden durchschnittlich 45 %-48 %. 

• Zuwendungen des Staates, deren Entwicklung ungewiss ist und die jedes Jahr im Finanzgesetzentwurf verabschiedet werden. 
  Anmerkung: Die staatlichen Zuwendungen machen durchschnittlich 14 % der Einnahmen von Gemeinden mit mehr als 100.000 Einwohnenden aus. Zwischen 2018 und 2024 sind die staatlichen Zuwendungen in laufenden Euro um mehr als 50 % gesunken, und unter Berücksichtigung des Inflationsanstiegs muss ein zusätzlicher Rückgang von 15 % in konstanten Euro hinzugerechnet werden. 

• Rücküberweisungen ihres Gemeindeverbands zur gemeinsamen Verwaltung von Zuständigkeiten (wirtschaftliche Entwicklung, Straßenbau, Raumplanung).
  Anmerkung: Diese Zuwendungen machen rund 10 % der Einnahmen der Gemeinden aus. 

• Einnahmen aus Dienstleistungen, die im Wesentlichen aus Parkgebühren auf öffentlichen Straßen (die Einnahmen aus Parkhäusern werden in der Regel von der für Mobilität zuständigen interkommunalen Behörde eingezogen), Vermietungen, außerschulischen Aktivitäten usw. stammen.
  Anmerkung: Diese Einnahmen machen rund 8 % der Einnahmen der Gemeinden aus. 

  Bei den übrigen Einnahmen handelt es sich im Wesentlichen um Ausgleichszahlungen und Subventionen, die die Gemeinden für bestimmte Projekte erhalten. 

Der Gemeindeverband verfügt heute über den Großteil der dynamischen Besteuerung, auch wenn das für die Einwohnenden wenig sichtbar ist. Das gilt insbesondere für von Unternehmen zu entrichtende Steuern, da die Gemeinden die Wirtschaftskompetenz an ihren Gemeindeverband übertragen haben. 

In einem Kontext, in dem der Staat die direkten lokalen Steuern schrittweise abgeschafft hat, ist die Grundsteuer zum einzigen steuerlichen Hebel geworden, bei dem die Gemeinden noch einen gewissen Spielraum haben. Angesichts der Senkung der staatlichen Zuwendungen und der Inflationsphase von 2022 haben viele Gemeinden diese Steuer erhöht (zwischen 2014 und 2024 um durchschnittlich 35 %), wodurch sich der Handlungsspielraum für die nächste Amtszeit entsprechend verringert hat.

So sind die Gemeinden auf eine stabile, aber wenig anpassungsfähige Besteuerung beschränkt, obwohl sie die grundlegendsten öffentlichen Dienstleistungen gewährleisten. Darüber hinaus stellt diese eingeschränkte Autonomie ein großes demokratisches Problem dar. Die Steuer schafft eine starke Verbindung zwischen den lokalen Mandatstragenden und den Bürgerinnen und Bürgern, und die Konzentration der direkten Besteuerung auf die Immobilienbesitzer*innen führt zu einer Undurchsichtigkeit der politischen Verantwortlichkeiten. 

Investitionshaushalt 

Die lokalen Gebietskörperschaften tätigen fast 70 % der öffentlichen Investitionen in Frankreich, was ihre wesentliche Rolle bei der Finanzierung der Infrastruktur des Landes unterstreicht. 

Angesichts zunehmender Haushaltszwänge greifen die Großstädte immer häufiger auf Schulden zurück, um ihre Projekte zu finanzieren. Diese Strategie ist jedoch nur begrenzt wirksam: Der Staat überwacht aufmerksam die Verschuldung der Gemeinden und kann eine Gemeinde bei Unregelmäßigkeiten unter Aufsicht stellen. 

Zwischen 2014 und 2024 stieg die Verschuldung der Gebietskörperschaften um fast 20 % auf 216 Mrd. €. Im Verhältnis zum BIP blieb sie jedoch in diesem Zeitraum relativ stabil (zwischen 8 % und 9 %), im Gegensatz zur Staatsverschuldung! 

Der Gemeindeverband: Partner … und manchmal auch finanzieller Vormund 

Interkommunale Zusammenarbeit kann zwar ein wirksames Instrument der Bündelung sein, sie spielt aber auch eine entscheidende Rolle für die finanzielle Gesundheit der Gemeinden. 

Interne Umverteilungsregeln – oft technischer, manchmal politischer Natur – können das Gleichgewicht eines lokalen Haushaltsplans stark beeinflussen. Sowohl ländliche als auch städtische Gemeinden sind nun in hohem Maße von Rücküberweisungen und Verbandspolitiken abhängig, was ihren Handlungsspielraum einschränkt. 

Diese Situation führt zu einem Paradox: Die Gemeinden, die die Bedürfnisse der Bürger*innen vor Ort erfüllen müssen, können nicht mehr vollständig über die Ressourcen verfügen, um diesen gerecht zu werden. 

Die Abhängigkeit von Projektausschreibungen: eine stille Rezentralisierung

In den letzten Jahren hat sich ein Phänomen verstärkt: die Politik der „Projektausschreibungen“. Bei der Renovierung von öffentlichen Gebäuden, Stadtentwicklung, kulturellen Einrichtungen usw. bevorzugt der Staat (oder die Europäische Union über nationale Programme) Finanzierungen, die an wettbewerbsorientierte Projekte geknüpft sind. 

Für die Gemeinden bedeutet dies zweierlei: 

1. Chronische Instabilität der Finanzierung, da nur ausgewählte Projekte gefördert werden; 

2. Ungleicher Zugang, da kleine Gemeinden oft weder über die technischen Mittel noch über die Zeit verfügen, um komplexe Anträge zu stellen. 

Aber diese Instrumente haben auch eine implizite politische Funktion: Sie ermöglichen es dem Staat, lokale Maßnahmen zu steuern, indem sie die Gemeinden bevorzugen, deren Projekte seiner strategischen Ausrichtung entsprechen. Das Risiko ist, dass Projekte mit anderen Prioritäten marginalisiert werden. 

Diese Logik verstärkt eine Form der Abhängigkeit: Die lokalen Politiker*innen müssen nun nach Finanzierungen „jagen“, um ihre Dienste und Projekte aufrechtzuerhalten, und laufen dabei Gefahr, die Bedürfnisse zu vernachlässigen, die nicht in die Kategorien der übergeordneten Administrationen passen. 

Politische Instabilität auf nationaler Ebene: angespannte Haushaltslage 

Die Instabilität der Regierung und die politischen Umgestaltungen auf nationaler Ebene wirken sich direkt auf die Gemeinden aus. Mit jeder neuen Regierung, Steuerreform oder Änderung der Haushaltsprioritäten müssen die Gemeinden ihre Finanzprognosen anpassen und ihre Investitionsprojekte neu bewerten. Die letzten Jahre waren von Unsicherheiten hinsichtlich der Zuwendungen, wiederkehrenden Debatten über die lokale Besteuerung und teilweise widersprüchlichen Ankündigungen geprägt. 

Über die laufenden Ausgaben hinaus trifft diese prekäre Haushaltslage die für die ökologische Planung unverzichtbaren Investitionen mit voller Wucht. Die Gemeinden müssen derzeit zwei massive Aufgaben gleichzeitig bewältigen : 

Einerseits die Eindämmung des Klimawandels, die enorme Mittel für die Wärmedämmung öffentlicher Gebäude (Schulen, Sporthallen) und den Aufbau lokaler Anlagen zur Erzeugung erneuerbarer Energien (Photovoltaik, Fernwärmenetze) erfordert. 
Andererseits die Anpassung an den bereits stattfindenden Klimawandel: Begrünung zur Bekämpfung städtischer Wärmeinseln, Bodenentsiegelung angesichts der Überschwemmungsgefahr und Sicherung der Wasserversorgungsnetze. Aufgrund mangelnder Transparenz bei der Mittelvergabe und angesichts ungewisser Projektausschreibungen laufen diese langfristigen Resilienzprojekte Gefahr, die ersten Opfer von Haushaltsentscheidungen zu werden.

In einem Land, in dem 70 % der öffentlichen Investitionen von lokalen Gebietskörperschaften getätigt werden, haben solche nationalen politischen Erschütterungen direkte Auswirkungen auf die Fähigkeit der Gemeinden, ihr Gebiet zu verändern. 

Die Gemeinden – erste öffentliche Akteure, aber zuletzt bedient? 

Während die Bürger*innen vor allem Nähe bei der Erreichbarkeit von Dienstleistungen, Entwicklung der Mobilität, ökologischer Wandel, Altenpflege usw. erwarten, werden die Handlungsmöglichkeiten der Gemeinden eingeschränkt. 

Sie müssen mehr Verantwortung tragen, aber ihre finanziellen Möglichkeiten sind geschwächt und sie sind stärker von Entscheidungen auf nationaler Ebene abhängig. 

Dieses Paradox verdeutlicht eine strukturelle Spannung im französischen System: eine Tradition starker Zentralisierung, verbunden mit einer starken, lokalen Nachfrage nach sozialen Leistungen. 

Die nächsten Jahre – und insbesondere die nächsten Präsidentschaftswahlen – werden zeigen, ob dieses Modell wieder ins Gleichgewicht kommen kann oder ob die Rezentralisierung in einem Land, in dem die trotz allem so wichtigen Gemeinden in ihrem Handlungsspielraum eingeschränkt werden, zur Regel wird.

 Übersetzung: Angela Eumann, Bearbeitung: Katja Petrovic | Voxeurop